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安乐死的立法历程及其合法化探究/石化东

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 11:23:10  浏览:9647   来源:法律资料网
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安乐死的立法历程及其合法化探究

石化东


内容提要:安乐死是一个争议已久的问题,一直困扰着理论界和司法界。长期以来,安乐死的合法性被世界各国所怀疑,尽管民间作了大量的努力,但成果不大。不过,安乐死的合法化作为一种价值选择的趋势,已逐渐为各国人们所接受。本文通过对安乐死的国内外立法历程、合法性争论和安乐死合法化的精神探源等几个方面的分析和论证后,认为我国应确立安乐死,但实行的时机并不成熟,尚需缓行,更要有严格限制。
关键词:安乐死 立法历程 合法化 精神探源 构想

安乐死(Euthanasia⑵)一语源自于希腊语“美丽的死”,又称安乐术,或称怜杀⑴(Mercy killing)。他意指对于死期迫在眼前而有难忍的、剧烈的身体痛苦而又患有不治之症的病人,应其真挚而恳切的要求,为了使其摆脱痛苦而采取人道的方法让其安然死去的行为。根据一般的安乐死分类方法,安乐死可分为积极安乐死和消极安乐死,还可以分为自愿安乐死、非自愿安乐死和无法知悉本人意愿的安乐死(如病人为婴儿或植物人等)。积极安乐死是指采用积极的措施去结束垂危病人弥留在痛苦之中的生命,具体做法是给病人注射毒剂或给服毒性药品等。消极安乐死是指停止对垂危病人的治疗措施,停止对病人的营养支持,尤其是指停止使用现代医学设备和手段抢救病人,让病人自行死亡,这种做法往往被认为更不人道。通常所讲的安乐死,主要指积极安乐死。
一、 国内外安乐死立法进程研究
1905年,由弗朗西斯·培根首创,英语中才有enthanasia这个词用以指代“安乐死”,但是,安乐死的观念和实践却历史悠久。在古斯巴达,人们即认为,不健康的婴儿可予处死,而留下安乐死的纪录。在古罗马和古希腊,杀死婴儿、自杀和各种安乐死行为更是广为人们接受。纵观各国安乐死立法的历程,最早出现的是1906年美国俄亥俄州的安乐死法案。30年后,英国于1936年成立了自愿安乐死协会,且于同年向英国国会提出了安乐死法案:要求人们签署一份申请书,申请者必须超出21周岁,患有伴随性严重疼痛的不可治疗的致命疾病。签署时需要有两个证明人在场,递交由卫生部任命的“安乐死审查人”审查。该年美国也发起成立了“自愿安乐死协会”,但由于有披着“合法杀人”外衣的嫌疑,遭到了民众的纷纷反对。1938年,希特勒借口实施安乐死,建立了安乐死中心,杀死20多万人,这使安乐死笼罩上恐怖的阴影,阻碍了安乐死的蓬勃发展。1939年至1976年美英等国均提出过安乐死法案,但均未获通过。直到1976年9月30日,加利福尼亚州州长签署了第一个《自然死亡法》⑶(加利福尼亚州健康安全法),规定“任何成年人可执行一个指令,旨在临终条件下中止维持生命的措施”。这是第一次使“生前遗嘱”这类书面文件具有法律的权威。是年,在日本东京举行了“国际安乐死的讨论会”,会议宣称要尊重人的“尊严的死”的权利。1993年2月9日荷兰参议院通过了关于“没有希望治愈的病人有权要求结束自己生命”的法案,成为世界上第一个通过安乐死立法的国家。这给一直处于低潮的安乐死运动注入了一支强心针,极大的推动了安乐死合法化运动的进一步发展。受此影响,澳大利亚北部地区于1995年也通过了类似的法案,但于半年后被废止。2001年荷兰上下两院以绝对优势通过了安乐死合法化的法案。为了避免滥用安乐死,造成非正常的死亡,法案本身规定了非常严格的条件:“首先,病人必须是成人,申请安乐死的病人必须自愿,而且必须是病人深思熟虑之后所作出的坚定不移的决定;其次,病人必须在无法忍受病痛的情况下才能申请安乐死;再次,病人所患疾病必须要经过两名医生的诊断,慎重的确定安乐死的方式。”⑷于是荷兰成为了当今世界上第一个将安乐死合法化的国家,安乐死运动在一国已彻底取得了胜利。最近,荷兰邻国比利时已开始制定有关允许实施“安乐死”的法律草案,西班牙也正在酝酿就此问题立法。
早在1987年,中国法学界、医学界和哲学界就开始了对安乐死问题的讨论(缘由是陕西汉中市的一家医院为一位女性肝硬化病人实施积极安乐死).,到目前为止,我国尚未对安乐死作太多的法律规定,只是仍将安乐死视为非法剥夺人的生存权利。在我国,合法剥夺他人生命的行为只有两种:一是由司法人员依法执行死刑;二是在符合正当防卫条件下的自卫杀人。但消极安乐死在我国被国人在文化心理和社会心理上所接受,并默许这种行为。虽然现在我国法学界、医学界的有关人士也在主张为积极安乐死立法,详细解释执行条件和步骤,但又因为安乐死所涉及的学术领域复杂,一时尚不能如愿地阐明。
二、安乐死基本理念之争
自安乐死出现始,其合法与否等问题就引起了极大的争论,理论上存在否认和赞成两种倾向。
否认安乐死的观点认为:人的生命具有绝对价值,“生命尊重之理念,是人类从事社会生活的基本要求。”现代社会伦理、典章制度,都是以此理念维系的。任何人都无权通过任何方式以任何理由来剥夺他人的生命。具体理由如下:(1)如承认安乐死的合法性则给他人的生命带来一种危机感,应和了“楔子理论”(“楔子理论”是台湾刑法理论界提出来的。他是指承认安乐死合法化可能引发非任意安乐死、杀人或大量虐杀的后遗症。),安乐死难避作为他人实施杀人工具的嫌疑,是违法行为合法化的外衣。(2)虽然现代科技有日新月异的发展,但医疗事故仍频频出现,医疗误诊也难以避免,这给安乐死对象(即病人是否身患绝症、是否临近死期)的确定造成了困难。如果承认安乐死,则有无端损害生命的隐患存在。(3)从医学发展的历史来看,没有永远根治不了的疾病,现在的不治之症,将来就可能被根治。而且,凡有顽症而避之,不符合科学的精神,不利于医学的发展。(4)救死扶伤是医生的基本职责。医生的职业道德要求其尽力去挽救人的生命,而不允许他们实施相反的行为。
而赞成者认为人有选择死亡的权利,在人实际上丧失继续生存的可能性时,结束其生命会带来良好的社会效应。理由如下:(1)人只要在不危及他人、社会和国家利益的前提下,结束自己的“残生”本身不是一件坏事,它有利于提高人的生命质量。安乐死是患有不治之症、临近死期、受尽痛苦的病人到达“生命彼岸”的优势性工具。(2)承认安乐死的合法性体现了对人的生命权(包括生存权和死亡权)的尊重。(3)救死扶伤虽为医德之要求,但当人们迫于伦理道德等方面的压力而竭力挽救一个痛苦难忍、无恢复之希望而自愿求死的人,实无多大的现实意义,这种做法丧失了相当的社会效益,必然会造成大量的人力、物力和财力资源的浪费,引致资源劣化配置,违背了市场经济条件下资源的配置原则。(4)建立一套科学的安乐死制度,做好肯定与否定的对象界定,分清罪与非罪的界限,即对安乐死行为予以褒扬,对故意杀人等犯罪予以严厉打击,有利于善良人性的张扬,维持社会秩序的稳定。
纵观两派关于安乐死的争论,主要围绕在生命神圣、至上观,个人独立价值观,同情论,本人同意论,关于医学新突破,危险先例论和功利观等方面,限于篇幅,本文不作详细介绍。
否定说片面宣扬安乐死的消极影响,抹煞了它的正面作用,忽视了社会的动态特征。而肯定说则过于强调安乐死的积极效应,看不到安乐死本身所固有的负面影响。对待安乐死应持既肯定又否定的扬弃态度,实行有保留的承认。
三、安乐死合法化的精神探源
尽管已有几个国家已明示或默示的方式认可了安乐死的事实,但反对的呼声仍是主流。在荷兰刚刚通过安乐死法案之后不久,俄、德、瑞典等国立即做出反应,表示反对安乐死合法化,而且在荷兰也发生过数起假借安乐死进行谋杀的案例。笔者认为,安乐死的合法化存在其独特的道德伦理基础、文化根底和精神渊源。
伦理是指处理人们之间相互关系应当遵循的道理和规则,是一种社会规范,它是对人生和社会生活的批判性反思。在当今社会,伦理道德的评价标准的外延不断扩大,生与死的社会价值也纳入到了伦理道德的整个评价标准体系。可以说:凡具有社会价值的死亡是符合道德的,不具有社会价值的死亡是不道德的。当然,这里所说的社会价值是积极的,纯粹意义上的,所谓的道德也是善的,因为“不是任何道德都具有积极的价值。反映反动统治阶级利益的道德,只具有伪价值。只有推动社会进步的道德,才具有真正的价值。”⑸“安乐死的实行首先是为了病人着想的,是为了生还无望已成为定向即将死去的人,而不是为还将活下去的人。一个健康、神志清醒的人,有选择死亡的自由,为什么一个身患绝症不能治愈的病人,就没有选择死亡的权利呢?这不公平。应该让身患绝症的病人有选择的自由,这是人的权利。”⑹基于这种思考,尊重人的趋死的合理选择,也就是维护人权。
实施安乐死存在坚实的道德基础。安乐死不是一个人在情绪冲击下的茫然行为,而是一个关涉道德、有充分理由的他灭性行为。死亡是一种必然,生存已失去了意义。严重的病情本身就是他怀疑生活意义的充分理由,病人选择安乐死,有效的维护了一种无价的价值。
在研究安乐死的合法形式时,我们有必要从社会学的角度进入“亚文化”和“主文化”两个概念.任何一国都存在“主文化”和“亚文化”,他们周延的代表了所有国民的价值观念。一个人亦或一些人的价值观念要么属于主文化,要么属于亚文化,不可能存在第三种倾向。因为社会大多数人总会产生一些共同的利益要求,沉淀成共同的善恶判断标准,从而造成在价值观念占主导地位的社会主文化群,基于主文化群的价值观念就会形成要求社会所有人必须接受的法律规范。而属于亚文化的价值观念相对于主流价值观念只能算是异类,它必须附和于主文化。据调查,上海对200位老人进行安乐死调查,赞成率为73%;北京市的500例问卷,赞成的有399人,占79.8%;河北职工医学院对保定市4001名工人、农民、干部和医务工作者进行调查,赞成安乐死的占61.59%⑺。
另外,在当今社会,随着科技的发展,人类文明的进化,人的思想意识发生了根本性的转变。当身患绝症、临近死期的患者,受到无比痛苦得折磨时,他真是生不如死,对于他实际上已失去了生活的原本意义,享受生活的真谛也无从谈起。这正好为安乐死的存在提供了精神支持。
四、安乐死的立法构想及结语
安乐死是一个涉及伦理、法律和医学等方面的一个非常复杂的问题。在当代社会,为制定政策和立法之目的,审视安乐死必须立足伦理,要围绕生命价值、个人自由和人权保障等来看待问题。讨论安乐死的最佳情景是国家经济、法制、医疗保障和公民的观念达到一定的发达水准,根本问题是病人的自由意志能够在物质和精神高度文明的基础上得到保障。从伦理上来讲,绝对禁止或全面开放安乐死均不可取,我国社会目前不具备讨论安乐死的理想条件,从立法上来讲,我们仍需创造条件。其中最为重要的是要严格规范安乐死使用的对象范围、主体范围、实施条件、申请程序、审查程序、操作程序,和明确擅自实行安乐死的刑事责任,不履行或不认真履行安乐死职责的刑事责任,并明确所要承担的民事责任。
其中以安乐死为例必须符合下列条件:(1)实施安乐死的对象必须是根据现代医学和技术断定已身患不治之症,并死期又迫在眼前的病患者;(2)实施安乐死的目的是为了减轻或消除病人的痛苦;(3)病人忍受的肉体痛苦,达到任何人都难以忍受的程度;(4)病人意思清楚并能表达自己的意识,必须有其本人真挚的嘱托和承诺,且该嘱托和承诺是在事前或行为当时作出。在病人无法表达时,近亲属及其他人不得代为请求,医生也不得主动实施;(5)除安乐死外,无其他可供选择的方法来减轻或消除痛苦;(6)应由医生实施,其他人无权实施,且实施安乐死必须有三名医生研究同意,在经主治医生批准;(7)实施安乐死的方法必须合乎伦理而且被认为是妥当的。




注释:
(1)怜杀是美国刑法界对安乐死的别称.参见储怀植著:《美国刑法》(第二版),北京大学出版社1996年版,第132页。
(2)参见David S.Oderberg,Applied Ethics(Oxford: Blackwell Pulishers Ltd )(2000),p48。
(3)该法案又称为《死亡权利法》,其允许个人在一项文件上签署,表明于死亡迫在眼前的情况下,可授权医生采取停止延续生命的措施。
(4)引自《环球时报》2001年4月17日第17版。
(5)李连科著:《价值哲学论》,商务印书馆1999年2月版,第246页。
(6)(7)欧阳涛:“安乐死的现状与立法”,载《法制与社会发展》1996年第5期。



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住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知

住房和城乡建设部


住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知

建城[2012]100号


各省、自治区住房城乡建设厅,北京市市政市容委,上海、天津市建设交通委、重庆市经信委、商委,新疆生产建设兵团建设局:

  根据《城镇燃气管理条例》的有关规定,我部组织编制了《全国城镇燃气发展“十二五”规划》,现印发给你们,请结合本地实际情况,认真贯彻执行。

  附件:全国城镇燃气发展“十二五”规划

http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201207/t20120719_210699.html


                           中华人民共和国住房和城乡建设部
                           2012年6月27日






附件

全国城镇燃气发展“十二五”规划


城镇燃气是市政公用事业的重要组成部分,是现代城镇的重要基础设施,与经济社会发展和人民生活息息相关。“十一五”期间,城镇燃气快速发展,各项水平大幅提高,对优化能源结构、改善环境质量、促进城镇发展、提高人民生活水平发挥了极其重要的作用。
为促进城镇燃气健康较快发展,根据《城镇燃气管理条例》的规定,特制定《全国城镇燃气发展“十二五”规划》(以下简称“规划”)。“规划”在总结分析全国城镇燃气“十一五”发展现状、主要经验、存在问题和面临形势的基础上,提出了“十二五”期间全国城镇燃气发展的指导思想、原则、目标、主要任务和政策措施。规划期为2011年—2015年。
本规划是指导“十二五”期间我国城镇燃气发展的主要依据。




一、“十一五”期间全国城镇燃气发展情况
(一)基本情况
“十一五”期间,各地抓住国家大力发展城镇燃气的机遇,深化改革,科学发展,在气源供给、消费规模、管网建设、应用领域等各方面都取得了令人瞩目的成就,使得城镇燃气的发展水平跃上了一个新的台阶。
1.气源种类
“十一五”期末,我国城镇燃气种类主要包括:天然气、人工煤气、液化石油气等,形成了多种气源并存的格局。其中,天然气供气占比明显上升,由“十五”期末的46% 增至63%;人工煤气和液化石油气供气占比明显下降,合计供气占比由“十五”期末的54%降至37%。
2.供气规模
“十一五”期末,城镇燃气年供气总量达到836亿立方米 ,较“十五”期末增长62%。城镇燃气气源结构中,天然气供气量为527亿立方米,占供气总量的63%,液化石油气、人工煤气供气量分别为192亿立方米和117亿立方米,分别占供气总量的23%和14% 。全国城镇燃气用气总人口达到4.53亿,较“十五”期末增长29%。
3.应用领域
“十一五”期末,燃气已广泛用于居民、工商业、发电、交通运输、分布式能源等多个领域,燃气的市场需求快速扩大,较“十五”期末,城市燃气普及率从82.08%提高至92.04%,居民用气量占比由34%下降至27%,工商业用气量占比由60%提高至66%,交通运输业用气量占比由6%提高至7%。
4.管网建设
“十一五”期末,我国城镇燃气管网总长度由“十五”期末的17.7万公里提高至35.5万公里。
5.投资总额
“十一五”期末,城镇燃气行业固定资产投资总额由“十五”期末的164.3亿元提高至358亿元,实现翻番。
6.地区分布
“十一五”期末,东部、中部、西部、东北地区 城镇燃气的使用及分布情况均较“十五”期末取得了显著进步,其中:
东部地区城镇用气人口2.14亿,占全国用气总人口的50%;供气量488亿立方米,占全国供气总量的58.4%;气源以天然气为主,占比55%,人工煤气和液化石油气分别占比19%和26%。
中部地区城镇用气人口0.94亿,占全国用气总人口的21%;供气量118亿立方米,占全国供气总量的14.1%;气源以天然气为主,占比63%,人工煤气和液化石油气分别占比10%和27%。
西部地区城镇用气人口0.95亿,占全国用气总人口的20%;供气量196亿立方米,占全国供气总量的23.4%;天然气占比高达84%,人工煤气和液化石油气分别占比5%和11%。
东北地区城镇用气人口0.5亿,占全国用气总人口的9%;供气量34亿立方米,占全国供气总量的4.1%;天然气占比54%,人工煤气和液化石油气分别占比10%和36%。
(二)“十一五”期间的成就和经验
1.天然气利用发展迅速,成为城镇燃气的主要气源之一
2004年西气东输一线工程全线贯通,极大促进了天然气资源在城镇燃气行业中的规模化利用。“十一五”期间,陕京二线、忠武线、川气东送以及西气东输二线等骨干管线建成,沿海液化天然气接收站布局投运,使得天然气资源供应渠道多元化,供应量增加。各地对城镇燃气基础设施建设力度的加大,使得城镇燃气消费量得到了快速的提升,其中天然气的消费量实现翻番。
2.城镇燃气行业积极稳妥地引入了市场机制
“十一五”期间,随着市政公用事业改革的不断深入,城镇燃气行业积极稳妥地引入了市场机制,国有、民营和境外资本积极投资城镇燃气行业,各类资本通过转制、合资、合作等方式参与城镇燃气建设运营,逐步形成多元化的发展格局,缓解了城镇燃气行业发展资金不足的问题,提升了城镇燃气建设和运营水平,促进了城镇燃气行业的健康发展。
3.城镇燃气行业技术进步成果显著
“十一五”期间,城镇燃气行业注重燃气先进技术的研发和应用,在不同地区和不同环境下因地制宜地研发和应用了世界上先进的燃气输配与监控、安全保障、非开挖、检漏等新技术和燃气PE管等新材料以及SCADA 系统、管网GIS系统、巡检GPS管理系统等现代信息管理手段,有效保障了城镇燃气设施的安全运行,提升了安全管理水平。
4.城镇燃气法规及标准体系进一步完善
“十一五”期间,《城镇燃气管理条例》的颁布出台,坚实了城镇燃气行业发展的法治基础;《城镇燃气技术规范》、《城镇燃气设计规范》、《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》、《聚乙烯燃气管道工程技术规程》和《燃气冷热电三联供工程技术规程》等标准的颁布,完善了城镇燃气标准体系,进一步规范了城镇燃气行业的建设和运营工作。
5.燃气经营者管理水平进一步提高,人才培养机制初步形成
“十一五”期间,燃气经营者通过学习借鉴国内外先进经营管理理念,建立完善了一系列内部管控制度,规范了法人治理结构,完善了治理机制,在管理理念、安全生产、运营效率、保供能力、服务质量、创新机制、技术进步、人才培养等方面得到了全面提升,初步形成了以高等院校和科研院所专业人才培养为基础,以燃气经营者根据市场需要实施高端人才培养计划和行业继续教育相结合的人才培养体系。
6.城镇燃气行业监管体系初步建立,宏观调控、市场监管、公共服务、应急保障等职能进一步加强
近年来,燃气主管部门将直接管理城镇燃气企业的管理方式转变为对城镇燃气行业的监管,主要包括对发展规划、市场准入、竞争规则、安全与服务等方面的监管,加强了咨询民主化、决策科学化、管理现代化、信息公开化,初步建立起符合我国实际情况的城镇燃气监管体系,发挥了政府主管部门的宏观调控、市场监管、公共服务、应急保障等职能,较好地保障了城镇燃气行业的健康发展。
(三)发展中存在的问题
1.城镇燃气需求增长迅速,供需矛盾凸显
随着我国城镇化水平逐步提高,城镇燃气需求量增长迅速,但城镇燃气特别是天然气供应总量的增长相对较慢,“十一五”期末,天然气在我国一次能源消费结构中的比例仅约为4.4%,其中用于城镇燃气的比例约为50%,不能满足城镇燃气的发展需求。
2.城镇燃气调峰、应急、储备能力不足
由于城镇燃气用气不均衡的特点及冬季采暖用气量的大幅攀升,城镇燃气峰谷差问题突出,加之调峰、应急储气设施建设滞后,调峰能力不足,造成城镇燃气行业冬季供应紧张的局面时有发生。
针对重大事故、自然灾害等突发事件,城镇燃气行业与上游协同应急调度机制尚未完全建立,缺乏完善的应急处理手段。
天然气国家储备制度尚未建立。
3.城镇燃气价格调整机制不适应发展需要
城镇燃气价格机制未完善,尤其是天然气价格尚未形成上下游联动机制,天然气销售价格没有实施鼓励高峰节气、低谷用气的季节差价、峰谷差价和可中断气价等差别性政策,不利于天然气高效合理的使用和发展的需要。
4.城镇燃气地区发展不均衡
东部地区在燃气普及率、供气量、管网建设等方面都居全国前列,中部、西部和东北地区的燃气普及率则相对较低。由于各级城镇在功能定位、集聚效应和承载能力等方面的差异,导致大城市的城镇燃气发展要快于小城镇;同时,受经济发展水平差异的影响,部分经济发达地区燃气应用已经扩展到提供多种能源服务的领域,而在经济落后的地区燃气还仅限于在基本生活保障领域或中心城区的有限使用,在气量和气源种类上缺少保障。
5.液化石油气市场发展缺乏规范
“十一五”期间,随着天然气的普及,液化石油气在城市中的供气量比例逐渐降低,但是由于部分地区没有解决好液化石油气“退”和“进”的问题,在退出原有市场的同时,没有及时占领郊区和农村市场,也未有效开发新的市场,造成液化石油气发展迟缓,市场份额减少,发展呈现无序化。
6.城镇燃气安全问题突出,服务质量有待提升
安全问题依然突出,造成这种现状的原因主要有以下几点:一是违法违章建筑等占压城镇燃气管线;二是第三方破坏引起燃气管线及设施损坏;三是部分燃气经营者安全生产工作仍有薄弱环节;四是部分燃气用户使用不当。
社会服务方式落后,燃气服务与用户的期望仍存在差距;企业目前仍以“坐商”服务为主,服务内容单一,远不能满足用户的个性化需求。
二、“十二五”期间全国城镇燃气发展面临形势
(一)国民经济和社会发展目标要求城镇燃气行业继续保持较快增长
“十二五”期间,城镇燃气的发展要适应国民经济和社会发展的需要,满足经济结构调整的需要,满足区域经济发展的需要,满足城镇化水平提高的需要,满足能源结构优化和节能减排的需要。因此,城镇燃气行业需继续保持较快的增长速度。
(二)节能减排要求大力发展城镇燃气
节能减排是我国经济社会发展的重要目标,发展城镇燃气是实现这一目标的重要措施之一。2015年我国天然气供应总量将达到2695亿立方米,每使用一万立方米天然气,可减少标煤消耗量12.7吨,减少二氧化碳排放量33吨,节能减排效益可观。因此,扩大城镇燃气应用规模是实现节能减排目标最现实的途径之一。
(三)城镇燃气供应保障要求气源多元化
根据城镇燃气行业特点,针对季节性调峰、单一气源等影响供应保障的因素,需要通过多渠道气源利用、多种类燃气利用等气源多元化方式来解决供应保障问题,如通过全国性主干管网的互联互通实现大规模气源的统一调配;通过区域性管网的互联互通实现区域性城市群间的资源调配和应急保障;在非管输地区可开展液化石油气区域气化模式;通过上游供气企业建设大型储气调峰设施;通过城市人民政府建立健全燃气应急储备制度等,因地制宜地采取综合措施实现气源多元化,保障城镇燃气供应。
(四)加强燃气安全工作的重要性越发凸显
燃气安全事关人民群众生命财产安全,事关经济社会稳定。一旦发生燃气事故,往往给社会公共安全和公众利益造成极大的危害,影响经济社会运行秩序,后果严重。因此,切实保障城镇燃气的安全运行,确保城镇燃气企业的生产安全和燃气用户的用气安全越发重要。
(五)城镇燃气行业发展趋于规模化和品牌化
城镇燃气管网设施建设投资大,资产专用性强,且投资建设需与城市规划建设保持同步,具有前瞻性的特点。为了发挥资产的使用效率,降低燃气供应的单位成本,必须体现其规模经济性。在一定条件下,一个或多个城市逐步进行燃气行业内的兼并整合,实现规模化经营,可以共享多渠道的燃气资源和管网基础设施,同时,城镇燃气行业关系到城镇的经济社会发展和居民正常生活,必须打造优质的品牌,才具备发展壮大的良好基础。
三、全国城镇燃气发展“十二五”规划依据、指导思想、原则
(一)依据
1.《城镇燃气管理条例》;
2.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》;
3.《能源发展“十二五”规划》;
4.《天然气发展“十二五”规划》;
5.《天然气利用政策》;
6. 其他相关法律、行政法规和国家政策。
(二)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以适应城镇化发展、满足城镇居民生产生活、进一步改善民生为目的,坚持深化改革,坚持科技进步和自主创新,优化城镇能源消费结构,促进节能减排,确保供气安全和安全供气,实现城镇燃气行业在“十二五”期间的安全、健康、可持续发展。
(三)原则
1.坚持统筹发展、合理布局的原则
“十二五”期间,城镇燃气行业的发展要根据全国燃气资源总量平衡情况,与国民经济发展和人民生活改善的总体目标相一致、相适应,着重于持续改善人民生活、调整产业结构和投资结构、推进城乡区域协调发展、促进节能减排。要根据各地区的自然条件、资源禀赋、经济发展水平、环境空气质量状况和燃气行业现状,发挥各地区比较优势,因地制宜,合理布局,科学规划,使城镇燃气行业得到有序协调发展。
2.坚持以天然气为主,液化石油气、人工煤气为辅,其他替代性气体能源为补充的气源发展原则
结合我国地区经济社会发展特点、能源资源分布差异和城镇化进程的要求等,因地制宜,统筹考虑,以多种类燃气供应满足当地社会经济发展需求,坚持以天然气为主,液化石油气、人工煤气为辅,其他替代性气体能源为补充,促进城镇燃气行业的健康、稳定发展。
3.坚持节能减排原则
以促进节能减排为出发点,坚持技术研发和自主创新,通过延展城镇燃气行业的服务深度和广度,大力推广天然气分布式能源和燃气汽车等技术,改进能源消费方式,实现能源节约和能源利用效率的提升。
4.坚持积极稳妥引入市场机制的原则
城镇燃气行业作为市政公用事业的一个重要组成部分,在已取得的改革成果基础上,应进一步积极稳妥引入市场机制,加大引进社会资本参与城镇燃气行业建设运营的力度。
5.坚持供气安全的原则
完善城镇燃气供气安全保障机制、调节机制和气源多元化供给机制,加强城镇燃气安全生产和使用工作,预防和减少各类燃气事故的发生,提高燃气供应的安全性和可靠性,保障经济社会稳定和人民群众生命财产安全。
6.坚持技术进步的原则
从标准规范的编制、分布式能源的应用、城镇燃气管网设施的安全管理、信息化建设、高效低污染燃气用具和新型材料的应用等方面开展科研活动,务求实效。加强对国内外先进技术的消化吸收,保证安全供气,降低供气成本,通过技术进步引领城镇燃气行业的发展。
四、全国城镇燃气发展“十二五”规划目标和主要任务
(一)目标
“十二五”期间,城镇燃气行业坚持科学发展;城镇燃气规划、建设、运营以及管理、技术和服务水平全面提升;城镇燃气普及率明显提高,应用领域范围明显拓宽;城镇燃气管网设施建设与改造工作取得较大进展;城镇燃气的优化能源结构、改善环境质量、促进城镇发展、提高人民生活水平的作用充分发挥。
1.城镇燃气供应规模
到“十二五”期末,城镇燃气供气总量约1782亿立方米,较“十一五”期末增加113%。其中:
(1)天然气供应规模约1200亿立方米;
(2)液化石油气供应规模约1800万吨(按照热值折算为单位天然气,约合232亿立方米);
(3)人工煤气供应规模约300亿立方米,其他替代性气体能源约50亿立方米。
2.城镇燃气应用规模
到“十二五”期末,城市的燃气普及率达到94%以上,县城及小城镇的燃气普及率达到65%以上。其中:
(1)居民用气人口达到6.25亿以上,用气家庭数达到2亿户,居民用气量达到330亿立方米;
(2)工业、商业及服务企业用气量达到810亿立方米;
(3)交通运输用气量达到300亿立方米;
(4)分布式能源项目用气量达到120亿立方米;
(5)其他用气量达到222亿立方米。
3.城镇燃气管网规模
“十二五”期间,我国新建城镇燃气管道约25万公里,到“十二五”期末,城镇燃气管道总长度达到60万公里。
4.应急气源和设施建设
到“十二五”期末,我国城镇燃气应急气源储备能力提高,城镇应急气源储气设施建设规模约达到15亿立方米。
5.安全和服务水平
“十二五”期间,燃气安全水平明显提高,燃气事故率明显降低。
“十二五”期间,燃气经营者有关用户发展、供气保障、运行维护、安全管理等方面的服务质量明显提高,用户服务电话及时接通率、报修处理及时率和办结率、投诉处理及时率和办结率等服务指标达到燃气服务标准的要求。
6.燃气用具及设备
加强燃气用具的质量监督,提高产品质量整体水平,“十二五”期末,燃气用具综合能源利用效率比“十一五”期末提高5个百分点,基本淘汰高能耗的燃气用具和设备产品。
与燃气设备相关的分布式能源、燃料电池及物联网应用等关键技术有重大突破。
(二)主要任务
1.因地制宜,加快城镇燃气协调发展
“十二五”期间,各地区要根据国家燃气资源总量平衡情况和当地燃气发展特点和需求,因地制宜,推进区域协调发展,大力推进城镇燃气公共服务均等化,逐步缩小区域间的燃气利用水平差距,缩小中心城市与周边城镇的燃气利用水平差距。
――东部地区积极拓展城镇燃气应用领域。除大力发展民用燃气外,积极推进车用燃气、天然气分布式能源的应用发展,优化区域燃气的利用结构;同时,科学规划燃气基础设施的空间布局。
改变城镇燃气行业现有局限于输气、配气、售气的经营模式,推动行业向高效、高附加值的现代能源服务业转变,形成以服务经济为主的产业结构。大力提高燃气在一次能源中的比重,加快实施天然气置换人工煤气的工作,推进天然气在交通运输业和分布式能源领域的应用。统筹城乡发展,促进县城和小城镇的燃气发展,有条件的地区可以延伸到农村居民点。加快储气设施建设,提高安全供气能力,在条件成熟的城市群中,提高燃气设施的区域一体化、燃气资源互补、管网互联互通的程度。
――中部地区完善城镇燃气管网,依托国家主干管网建设,加快区域性支线管网设施建设,促进城镇燃气行业发展。
中部地区各省市依托西气东输管线、川气东送、陕京线等主干管网,抓住机会,推动中心城市高污染、高耗能燃煤、燃油锅炉及相关设备的改造,提升燃气利用规模。以中心城市为核心,规划建设支线管网,提高周边中小城镇的气化水平,有条件的城镇可逐步推进液化石油气、人工煤气的置换工作,边远地区和小县城要结合自身特点,合理利用液化石油气、压缩天然气等多种气源资源。
――西部地区发挥资源优势,扩大燃气资源的利用领域和规模。
西部地区应充分利用燃气资源优势,合理规划、统筹发展、完善设施、保护环境,使城镇燃气获得跨越式发展。其中,四川、重庆、陕西、甘肃、新疆等资源大省进一步完善省内燃气管网布局,经济较好的县镇实现接通管道燃气,边远山区利用压缩天然气、液化天然气、液化石油气等供应方式,形成多元互补的农村燃气保障体系;对新建及规划的工业园区和开发区要做好燃气近期和中长期规划,并分步实施;推广压缩天然气汽车等燃气汽车的应用,降低汽车污染物排放;鼓励城市工业园区、旅游集中服务区、生态园区、大型商业设施等采用天然气分布式能源技术,并为进一步推广积累经验。
广西、贵州、云南等地区结合西气东输二线、三线、广西液化天然气项目、新疆煤制天然气外输管道、缅气以及广西沿海液化天然气接收项目建成通气时间和供气量,做好天然气利用规划,同时结合高原地区城镇化建设特点,探索液化石油气小型储罐供气等气源的利用,完善本地区的燃气基础设施建设,构建高效、完善、区域一体、城乡统筹的燃气基础设施网络,进一步鼓励民间资本进入城镇燃气行业,构建科学的燃气建设运营管理模式,提高燃气利用水平。
――东北地区依托国家东北天然气干网,积极开拓和引进省外气源,逐步完善东北地区天然气输送管网。加快城市天然气配套工程建设速度,形成比较完备的天然气清洁能源体系。
东北地区省市依托大庆、吉林、辽河、松南气田、二连油田的天然气供应体系,积极引进省外气源和国外液化天然气,为东北地区振兴提供有力保障。统筹城乡天然气基础设施建设,合理布局市县域城镇和中心村天然气设施建设,全面提高乡镇天然气水平。优化用气结构,推进发展天然气热电联产、燃气汽车等。积极发展可中断用户,发展天然气高附加值用户。
2.加快设施建设,提高城镇燃气调峰、应急、储备能力
各地应从保障燃气供应和运行安全出发,因地制宜、合理布局、明确重点地配套建设相应储气设施,可灵活采用高压管网、液化天然气储气、发展可中断用户等多种方式,削峰填谷,增强调峰应急能力,确保燃气供应。在城市群较为集中的地区,可探索建立跨省市的区域性应急保障机制;也可通过与天然气开采和液化石油气生产等企业合作,结合储气调峰设施建设,统筹考虑解决应急储备问题,从而不断提高城镇燃气调峰、应急、储备能力。
3.拓展燃气应用领域,促进燃气高效利用
“十二五”期间,各地应结合国家节能减排、城镇能源转型发展的要求,不断提高燃气在城镇一次能源利用中的结构比例,大力拓展燃气应用领域,引导天然气合理高效利用,结合国家节能减排政策的实施,积极拓展天然气在热电联产、工业锅炉、煤改气工程、分布式能源和天然气汽车等领域的应用。
4.引导液化石油气市场整合,推进现代服务供应
根据液化石油气供应特点和市场发展趋势,“十二五”期间液化石油气仍然是城镇燃气的重要气源之一,其市场供应将逐步由天然气管网覆盖地区向未覆盖地区转移,因此各地应统筹考虑液化石油气的发展规模和市场结构,构建现代供应模式,合理规划、整合、建设液化石油气供应设施,推进信息化管理手段,实现气源资源、储配资源和站点资源的合理配置,建立和完善符合城镇液化石油气行业特点和需求的企业储备和商业储备机制。积极探索和研究液化石油气作为城镇天然气管网应急气源的方案。
5.加强城镇燃气安全工作,确保安全供气
加强城镇燃气事故隐患排查治理工作,及时发现和消除事故隐患。加大城镇燃气老旧管网设施更新改造力度,保障燃气管网安全运行。进一步落实城镇燃气安全生产责任制,建立燃气安全运行评价制度。做好城镇燃气事故应急处理工作,完善各级、各类燃气应急预案并抓好落实。加强城镇燃气安全教育,向社会普及燃气安全使用常识,提高公众的燃气安全防范意识。
6.制定燃气服务标准,提高行业整体服务水平
以满足用户需求为宗旨,制定燃气服务标准,规范燃气服务行为。建立健全覆盖巡检、热线服务、安全宣传等方面的服务体系,实现服务行为规范化、服务管理标准化、服务措施制度化、服务设施便民化、服务内容信息化;创建服务品牌,不断提高用户满意度、行业文明指数和行业形象,满足城镇燃气用户对燃气服务的要求。
7.推动科技创新,促进行业发展
鼓励科技创新,积极开发、研制一批安全、节能、高效、环保的燃气新技术、新工艺、新产品。以关键技术突破和标准制定为切入点,积极培育天然气分布式能源、燃气汽车、智能燃气表等新兴产业,开展燃气物联网关键技术和燃气器具新产品的研发及应用示范,实现燃气安全、节能、高效应用。
――进一步加强天然气分布式能源技术研发,提高天然气综合利用效率。
――加快推动燃气汽车研发、应用示范和产业化等方面的工作,重点加强液化天然气汽车的自主研发、产业化生产和规模化应用。提高燃气汽车加气站加气系统集成装备技术国产化水平,重点开展液化天然气加气站、城市中压管网加气等技术研发与应用示范。
――加强燃气标识、检测、快速抢修、液化石油气小型储罐等技术研究。重点开展管道防腐、阀门、调压等领域和相关新材料技术攻关。
――提高高能效等燃气用具的生产、使用比例,建立和完善燃气用具能效等级标准体系,逐步淘汰低能效燃气用具产品,加快采用新技术的燃气用具的推广和使用;不断提高高安全等级燃气用具和设备的应用水平,大力推进技术创新和设备革新,完善我国燃气用具和设备相关技术标准规范体系。
8.加强教育培训,提高从业人员素质
加强对城镇燃气行业管理人员和操作人员等从业人员的教育、培训,加强国内外管理、技术经验交流,不断提高从业人员素质,适应城镇燃气行业的发展需求。
――发挥大专院校的优势,培养科技创新型人才和现代燃气经营管理人才;注重理论与实践相结合,建立具有行业发展前瞻性的产学研相结合的人才培养体系,鼓励实行工学结合、校企合作、顶岗实习的教育培养模式。
――大力发展职业教育,鼓励企事业单位进行各类人才的再培养,促进经营管理、专业技术、高技能、实用型等多层次人才队伍的建立。
――制定包括燃气企业主要负责人、安全生产管理人员和运行、维护、抢修人员等人员的岗位职责和资格要求,建立健全资格认证制度、持证上岗制度及相应的培训和考核体系。
(三)政策措施
1.完善法律法规体系,深化燃气行业改革
贯彻《城镇燃气管理条例》,落实规划编制、经营许可、从业人员培训考核、应急抢险、安全事故统计分析等各项制度;加强燃气行业标准体系建设和相关标准的制定、修编工作。
深化燃气行业改革,鼓励社会资本参与城镇燃气设施建设运营;鼓励通过兼并、重组、合资合作等方式,形成规模化经营。
2.完善价格机制,加强成本监审
建立天然气上下游价格联动机制。研究差别性气价政策,引导天然气合理消费,提高天然气利用效率。强化燃气经营成本监审,推进燃气产品和经营、服务成本公开,严格控制供应损耗和产销差率。
3.加大城镇燃气设施投资力度,促进城镇燃气行业发展
加大城镇燃气设施建设的投资。政府投资建设的燃气设施,要按建设计划解决建设资金;社会投资建设的燃气设施,投资者和经营者可通过多种融资渠道,落实燃气设施建设资金。
4.提升政府监管能力,提高监管水平
加强政府对城镇燃气行业的监管,理顺监管体制,完善监管机制,健全监管机构,落实监管职能和监管人员,提高监管水平,建立以安全监管、质量监管、服务监管和技术监管等为核心内容的监管体系。
5.加强燃气供应调控,强化需求侧管理
提高燃气调度管理水平。针对不同时段、季节峰谷差大的问题,适时调整用气结构,优化用能方式,削峰填谷,缓解供需矛盾,提高用气效率,降低用气成本。加强需求侧管理,支持节能服务业发展,鼓励采用合同能源的管理方式。



关于印发《2002年经济运行调控纲要》的通知

国家经贸委


关于印发《2002年经济运行调控纲要》的通知



 
国家经济贸易委员会文件
国经贸综合[2002]26号

关于印发《2002年经济运行调控纲要》的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团经贸委(经委)、有关
地方商委(行业办),委管国家局,直管协会:
  为认真贯彻落实中央经济工作会议精神,我们在全面分析2002年经济运行环
境和充分征求地方经贸委与有关部门、行业协会意见的基础上,编制了《2002年
经济运行调控纲要》。现印发你们,请参照执行。
  附件:主要行业调控目标及政策措施
二OO二年一月二十四日
 
2002年经济运行调控纲要
  2001年,在全球经济增长明显放缓,世界贸易低速增长的情况下,我国坚持
扩大内需的方针,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,加快结构调整步
伐,深化国有企业改革,进一步扩大开放,经济增长质量和效益进一步改善,国
民经济持续快速健康发展,全年的主要调控目标基本实现。GDP比上年增长7.3%;
工业增加值增长8.9%,规模以上工业实现利润4657.2亿元左右,增长8.1%;全社
会消费品零售总额增长10.1%;更新改造投资增长15.3%。但受全球经济增长减缓
特别是“9.11”事件的影响,我国经济出现了出口增幅回落,生产增速减缓,经
济效益下滑的问题, 2002年还有继续发展的趋势,这些问题加大了经济运行
调控的难度。
  一、2002年经济运行环境
  2002年我国经济发展的国际环境更加严峻,世界经济增长的不确定因素增多,
将会给我国经济发展带来相当大的负面影响。同时,目前国内经济生活中也存在
不少问题,主要是产业结构矛盾突出,经济体制的深层次问题还没有完全解决,
制约着内需的持续扩大和经济健康发展。
  (一)全球经济处于衰退趋势,出口面临更大压力。
  从2000年下半年以来,美国、日本和欧盟三大经济体增长速度都有不同程度
的回落,这是自1975年以来的第一次。“9.11”事件及对阿富汗实施军事打击后,
美国及世界经济增长进一步放缓,美国、德国相继宣布经济进入衰退,尽管各国
采取了不少措施,但政策效果的显现尚需时日,世界经济何时出现恢复性增长还
存在许多不确定因素。由于我国60%左右的出口产品销往美国、日本和欧盟,20
02年,我国的出口将面临巩固市场份额、打破贸易壁垒等多种压力。在国内生产
能力严重过剩的情况下,如果出口回落幅度过大,供过于求的矛盾将更加突出,
对生产增长和效益提高都将产生较大影响。
  (二)入世后我国经济面临多种挑战,制定和落实应对措施的任务更加紧迫。

  入世标志着我国对外开放进入了一个新阶段,同时也使国内竞争国际化的趋
势进一步加剧。与国际竞争力有较大差距的行业,其产品将不可避免地受到国外
进口产品的冲击。入世对政府管理方式的影响也是深刻而全面的,加快职能转变,
加强法制建设,提高宏观调控能力,成为十分紧迫的任务。利弊得失,关键在于
应对是否得当。准备充分,工作做得好,就能化不利因素为有利因素。工作做得
不好,积极因素没有充分发挥,优势也会变成劣势。
  (三)扩大内需面临更高要求,增加有效供给任务十分艰巨。
  扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期方针,2002年我国面临着更加
严峻的国际环境,更要坚持这一方针。但当前面临不少制约因素。一是农民收入
增长缓慢。近年来,许多农产品供给出现了相对过剩,农产品价格持续低迷,粮
食主产区和贫困地区农民增收困难,导致农民购买力不足。二是国债投资带动民
间投资作用减弱,选准投向、提高投资效益的要求越来越高。不少企业技术改造
资金和资本金不足,扩大技改投资面临资本金、市场和技术储备等多种制约。三
是供给结构不适应需求结构和消费升级的矛盾还没有从根本上解决,重大技术装
备和高新技术产品远远满足不了国内投资需求,适应多层次需求的有效供给格局
还未形成,加快结构调整,增加有效供给的任务十分艰巨。
  (四)就业压力进一步加大,对正确处理改革、发展和稳定的关系提出了更高
要求。
  目前我国已进入就业高峰,每年需新增1500多万个就业岗位。随着结构调整
和企业改革步伐的加快,每年还将有一批下岗职工进入再就业行列。第三产业发
展滞后和劳动力素质不高,也制约了就业规模的扩大,近两年下岗职工再就业比
例明显下降。就业困难和失业人员的增加,使得城镇低收入群体比重上升,对处
理好改革、发展和稳定的关系提出了更高要求。
  2002年我国经济发展也有许多有利条件。经过20多年的改革开放,社会主义
市场经济体制初步建立,形成了比较雄厚的物质技术基础和有利的体制环境,粮
食、外汇储备充足,汇率稳定,国内市场潜力巨大,经济发展有比较大的空间。
近年来,国家坚持扩大内需方针,实行积极的财政政策和稳健的货币政策,形成
了促进经济增长的正确方针和政策措施。国有企业三年改革脱困成果得到巩固,
多种所有制经济协调发展的局面初步形成,经济运行的微观基础进一步改善。全
球经济明显放缓,而我国经济持续快速健康发展,投资环境不断改善,利用外资
出现了难得的机遇。入世,有利于我国更加公平地参与国际竞争。特别是以江泽
民同志为核心的第三代领导集体,积累了丰富的应对各种风险和复杂局面的成熟
经验,这是我们做好各项工作,搞好经济运行调控的根本保证。
  二、2002年经济运行调控的指导思想和主要调控目标
  根据对国内外经济环境的分析,2002年经济运行调控的指导思想是:以邓小
平理论和党的十五大精神为指导,认真贯彻落实中央经济工作会议精神,按照“
三个代表”的要求,以企业工作为中心,坚持“三改一加强”,深化国有企业改
革,推进国有企业重组、改组和兼并破产,加大经济结构调整力度,着力搞好企
业技术改造,积极发展现代流通方式,提高对外开放水平,大力整顿和规范市场
经济秩序,进一步转变职能,扎扎实实做好各项工作,为国民经济持续快速健康
发展和社会稳定做出积极贡献,以新的成绩迎接党的十六大的胜利召开。
  2002年经济运行调控的预期目标是:国内生产总值增长7%左右,工业增加
值增长9%以上,更新改造投资增长10%以上,社会消费品零售总额增长10%左
右,进出口增长力争不低于上年,企业经济效益力争有所增长。考虑到经济形势
变数较多,必要时可做出适当调整。
  为做好2002年的经济运行调控工作,实现调控目标,需要着重把握好以下几
个方面:
  (一)坚持扩大内需的方针,努力培育和保护有效需求。
  我国经济之所以能经受住亚洲金融危机的考验,并在这次世界经济增长放缓
的严峻形势下保持稳定增长,一个重要的原因是国内市场广阔并实施了扩大内需
的方针。我们一定要继续坚持这一方针,并把扩大内需与经济结构战略性调整结
合起来,与增加有效供给、提高国民经济整体素质结合起来,与千方百计扩大出
口结合起来,加大技术改造力度,加快技术进步步伐,坚决淘汰落后生产能力,
大力发展现代流通业,继续整顿和规范市场经济秩序,促进国民经济持续快速健
康发展。
  (二)进一步深化国有企业改革,加快推进国有经济战略性调整。
  当前,国有企业重组改组和深化改革的任务繁重。入世后,国有企业竞争力
不强的问题将进一步凸现出来。为提高国有经济的整体竞争力,增强国民经济的
活力,必须坚持把国有企业改革作为整个经济体制改革的中心环节,扎实推进体
制创新、技术创新和管理创新,在建设规范的现代企业制度上下功夫,着力推动
国有企业的重组改造,培育具有国际竞争力的大型企业集团,进一步放开搞活国
有中小企业,加大利用民间资本和外资参与国有经济战略性调整的力度,继续推
进企业兼并破产,加强企业管理。
  (三)坚持生产和流通并重,进一步增强流通业对国民经济增长的带动作用。

  大生产需要大流通,大流通促进大生产。目前我国流通产业的发展不适应社
会化大生产需要,尤其是商业对GDP贡献率不足9%,不及发达国家的一半。流通
业在拓宽市场、增加就业、引导生产和带动需求等方面有着广阔的空间。必须坚
持生产与流通并重,继续深化流通体制改革,以理顺体制、创新机制、科学管理
为重点,大力发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式,加快改造传
统流通业,进一步增强流通业对国民经济增长的拉动作用。
  (四)提高在更加开放条件下的经济运行调控能力,确保国家经济安全。
  2002年是我国入世后的第一年。我们要在认真履行承诺、遵守世界贸易组织
规则的前提下,进一步加强风险防范意识,增强预测、预警能力,提高在更加开
放条件下的宏观调控水平。要加快国内市场与国际市场的接轨,搞好国内生产要
素的协调和进口总量调控。加强石油等重要战略物资储备,实现出口和重要物资
进口的多元化,确保国家经济安全和国民经济的平稳健康运行。
  三、2002年经济运行调控工作重点
  (一)着力抓好技术改造,充分发挥投资对经济增长的拉动作用。
  2002年,无论是增加出口还是扩大内需,都对增加有效供给提出了更高要求。
必须加快结构调整步伐,以提高产业竞争力为目标,以扩大内需为立足点,以技
术创新为支撑,集中精力抓好一批对产业结构升级具有标志性作用的重大技术改
造项目,努力为“十五”期间我国产业结构调整取得突破性进展奠定更加坚实的
基础。
  加快改造提升传统产业。要紧紧围绕“品种、质量、效益”,集中精力抓好
一批重大技术改造和技术创新项目。重点是:以提升产业竞争力为目标,扶持炼
油及乙烯后续产品、新领域精细化工、新型材料、高浓度化肥及新品种农药、新
药产业化和药品生产GMP达标、新型干法水泥和新型建材、汽车及关键零部件、
农副产品深加工重点企业的技术改造;以重大装备基本满足国内需求为目标,加
快石油化工成套设备、大型发电及输变电和洁净煤燃烧的成套设备、数控机床和
关键基础件、仪器仪表、大型施工机械、新型纺织机械、适用先进农业机械、包
装印刷技术设备和环保设备的技术改造;以提高社会效益为目标,增加企业预防
事故和消除事故隐患的安全设施投入,支持煤矿综采及安全设备更新,洁净煤生
产及应用,冶金、化工、有色、电力等行业的节能、节油和节水及环保,食品医
药生产、流通关键环节及安全质量监测等领域的技术改造;以连锁经营、集中配
送为重点,加快传统商业的技术改造。新开工项目,要选准投向,提高投资效益,
防止重复建设。
  努力培育高技术产业和新兴产业。以电子信息、生物技术、新材料和环保等
产业为重点,大力支持集成电路、新型元器件、软件和数字技术等高附加值产品
的发展,加快形成具有中国特色和竞争优势的高新技术产业群。
  加快西部地区工业结构调整。坚持开发和保护并重的方针,加大优势资源开
发力度,加强西部地区国有企业的联合、重组,促进东部地区参与西部地区的结
构调整,加快西部地区特色工业和优势产业发展。中部地区要充分利用承东启西
的区位优势,加快结构调整步伐,加大投入力度,促进东中西部地区经济协调发
展。
  (二)深化国有企业改革,加快重组改组步伐。
  国有企业改革仍处于攻坚阶段,必须进一步深化改革,加快重组改组步伐,
不断提高国有企业的整体竞争力。
  加快培育具有国际竞争力的大公司和企业集团。认真贯彻落实国务院《关于
发展一批具有国际竞争力的企业集团的指导意见》,加强组织协调和工作指导,
重点是搞好授权经营和重组上市、收入分配改革和分离企业办社会负担。建立和
明确国有资产经营责任制,理顺母子公司关系,使集团公司成为投融资、结构调
整和技术创新的主体。鼓励技术创新、市场开拓、经营管理能力强和规模经济效
益好的企业通过兼并、联合、重组,实现资源优化配置和有效扩张。支持规模大、
效益好的大公司和企业集团改制后在境内外上市,促进投资主体多元化,实现集
团公司与上市公司在资产、财务、人员、机构上“四分开”,加快经营机制转换。
积极稳妥地分流富余人员和减轻办社会负担,加大企业分配制度改革步伐,选择
少量中央管理、基础条件较好的大型企业和境外上市公司,进行企业内部分配制
度改革试点,逐步建立起对企业经营者有效的激励和约束机制。继续深化经济体
制改革,在投融资、外汇管理、技术创新等方面,为他们创造能够与跨国公司公
平竞争的环境和条件。要大胆引入竞争机制,抓紧制定电力、铁路体制改革方案,
积极稳妥地推进电信、民航管理体制改革。推进企业重组改组,要充分尊重市场
规律和企业意愿,不搞“拉郎配”。
  按照建立现代企业制度的要求,进一步推进政企分开,加快规范的公司制改
革。除少数必须由国家垄断经营的企业外,继续推动效益较好的国有大中型企业
尤其是国家重点企业进行股份制改革,重组上市。严格操作规程,稳步推进向外
商等非国有投资主体转让国有股权的改革。引入独立董事制度,逐步建立经理人
员由董事会选聘、市场化配置的机制。建立健全企业法律顾问制度,防范企业经
营的法律风险。加快配套改革,为建立规范的现代企业制度创造良好的外部条件。

  积极稳妥地做好企业兼并破产工作。区别对待,分类搞活,下功夫加快军工
企业改革脱困步伐。2002年银行核销银行呆坏账规模初步安排800亿元,重点用
于军工、有色金属、煤炭等行业和资源枯竭矿山的关闭破产,同时要统筹考虑各
地关闭破产条件和总量平衡等因素,推进各地结构调整和企业解困。鼓励财政状
况较好的地区,由政府设立破产企业职工安置专项资金,推进依法破产。在企业
兼并破产和改制中,要始终把握好两点:一是确保社会稳定。2002年除破产企业
新增的下岗职工外,还有600万下岗职工要出再就业中心,社会稳定的压力很大。
要把稳定作为第一位的工作切实抓好,进一步落实破产稳定工作责任制,加快社
会保障体系建设,千方百计做到“两个确保”,加强再就业培训,创造更多的就
业机会。二是防止国有资产流失。要从建立健全适应社会主义市场经济体制要求
的国有资产出资人体制和社会信用制度的高度,坚决依法破产,切实防止逃废银
行债务和国有资产流失。
  进一步推进企业内部三项制度改革,加快建立管理人员竞聘上岗、能上能下,
职工择优录用、能进能出,收入能增能减、有效激励的机制。把加强企业管理放
到更加突出的位置。以成本管理和财务管理为重点,努力降低各项成本和费用。
高度重视决策管理,建立科学的决策程序、健全的决策机构和严格的决策责任制,
减少决策失误。加强质量管理,严格执行国家质量标准和规定。强化安全生产监
督管理,坚持地方行政一把手作为安全生产第一责任人制度,加强安全生产监督
管理队伍建设,完善安全生产设施,特别要做好煤矿安全生产工作,减少重特大
事故发生。要运用法律、经济和必要的行政手段,逐步建立事故预防机制,把安
全生产工作纳入法制化、规范化管理轨道。积极利用现代信息技术手段,推进企
业管理信息化。启动“企业管理信息化人才培训工程”,大力推广联想、海尔、
斯达等企业管理信息化的成功经验,扶持管理信息化项目建设,加快财务、采购、
仓储、营销、质量、订单等领域管理的信息化进程。
  (三)搞好经济运行调控,提高经济运行质量。
  2002年经济运行中的矛盾很多,一些突发事件和意外因素随时可能发生,必
须切实加强经济运行监测、预测,建立和完善国民经济和进出口预警体系,注意
做好经济运行调控,保持总量平衡,确保经济安全,实现经济的稳定增长和效益
提高。
  千方百计扩大出口,规范出口秩序。根据国际市场的新变化,充分利用入世
后的有利条件,引导企业调整和优化出口商品结构,提高产品质量,挖掘出口潜
力,积极扩大机电轻纺产品、高附加值产品在国际市场的份额。巩固传统出口市
场,努力扩大对欧洲市场的出口,积极开拓俄罗斯、拉美等新兴市场。充分利用
外国在华大型商业企业的采购网络,扩大出口。力争全年工业品出口增长5%以上。
进一步实施走出去战略,推动有条件的企业到海外投资办厂。加强行业自律,及
时发现和制止低价竞销,防止出口价格大战,避免为国外反倾销指控提供口实;
注意发挥行业协会和商会的作用,积极做好反倾销应诉工作。
  加强产业损害预警机制建设,实现产业损害调查的前置化。重点抓好钢材、
化肥、原油、化纤、汽车、数控机床及重大装备等重要产品的预警和应对措施研
究,注意搞好进口调控,防止过量进口的冲击。根据世界贸易组织规则,适时启
动反倾销、反补贴和贸易保障措施,维护正常的进口秩序;改善进口管理办法,
建立健全产品技术标准、环保标准,保护产业安全和企业的合法权益。
  积极做好生产要素供应的组织协调。继续做好重点企业授信、银企协议的组
织协调工作,确保重点企业资金供应,继续对部分困难企业中有市场、有效益产
品实施封闭贷款,加强监控,提高贷款使用效果。搞好煤炭、石油、棉花、食糖
等重要物资的产运销协调,及时化解经济运行中的突出矛盾。及时搞好煤炭调运,
保障市场供应。加强国际市场油价的分析预测,把握好原油进口的时机和数量,
合理安排原油加工进度,实行原油进口、成品油和化工产品出口的多元化,做好
石油战略物资储备。加强对国库棉出库数量、品种和时机的协调,坚决打击掺杂
使假和炒买炒卖、囤积居奇投机行为,强化对棉花价格形成机制的研究,建立国
际市场和国内市场价格联动新机制。搞好食糖的进口调控,防止小榨厂死灰复燃。
加强电力总量平衡和大区间电力资源优化配置。抓紧做好入世应对工作,加强对
世界贸易组织规则的学习、研究,引导企业和地方经贸委尽快掌握世界贸易组织
规则,搞好人员培训,分行业、分产品研究和落实应对措施。抓紧清理、修订各
种规章,加快政府职能转变,提高在更加开放条件下的调控能力和管理水平。
  继续抓好煤炭、纺织、冶金、石化、建材、电力等重点行业的总量调控、结
构调整工作,压缩过剩生产能力,保持市场供求基本平衡。巩固关闭“五小”
成果,进一步加大工作力度,加快企业关闭立法,坚决依法关闭浪费资源、
产品质量低劣、污染环境、不具备安全生产条件的厂矿,进一步淘汰落后技术、
设备和工艺。坚决防止已关闭的企业死灰复燃。煤炭行业要坚决关闭非法开采的
小矿,符合条件的合法乡镇矿必须经验收合格后才能恢复生产。
  (四)积极发展现代流通方式,努力培育和扩大消费。
  培育和扩大国内需求要特别重视流通对生产和消费的促进作用。充分发挥政
府在流通业改革发展中的规划和指导作用,加强现代物流业基础设施建设。大力
发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代营销方式和组织形式,培育一批骨干
流通企业,力争在几年内发展两三个超过千家店铺的连锁集团,数个跨省区经营
的大型零售集团、大型物流中心、大型餐饮和酒店集团。积极稳妥地发展电子商
务,加快流通信息化建设。加快传统流通业改造步伐,整合存量资源,提升传统
流通企业的竞争力。选择部分条件较好的地区积极稳妥地推进重组、兼并破产试
点。以大中城市、沿海地区为重点,继续推动工商联手共同开拓市场。鼓励有实
力的大型流通企业到中西部投资办店、发展联营、输出管理,促进中西部经济发
展。进一步消除影响城乡居民消费的体制性障碍。
  (五)改善中小企业环境,加快中小企业发展
  中小企业在活跃经济、增加就业和为生产、生活提供多种服务方面,具有不
可替代的作用。扩大内需,应对入世挑战,需要加快中小企业的发展。采取有效
措施,促进各种所有制中小企业公平竞争、健康发展。在市场准入等方面创造公
平竞争条件,凡对外开放的领域,同时对国内非公有制企业开放。积极扶持科技
型、创业型中小企业发展,支持中小企业与大企业搞好协调配套,促进中小企业
向“专、精、特、新”方向发展。以建立和完善信用担保体系为重点,进一步加
强社会化服务体系建设,为中小企业提供技术、培训、信息、融资等方面的服务。
建立中小企业信用制度,提高中小企业信用水平。
  (六)加大治本力度,进一步整顿和规范市场经济秩序
  继续整顿和规范市场经济秩序,对于增强投资者和消费者的信心,有效应对
入世挑战具有十分重要的作用。当前,市场经济秩序尚未根本好转,有些问题还
相当严重,整顿和规范市场经济秩序的任务仍十分艰巨。要进一步标本兼治,突
出重点,边整边改,继续抓好建筑、税收、文化、安全生产等领域专项整治,特
别是继续深入开展食品、药品、医疗器械等商品的打假专项斗争,加大打击非法
传销活动的力度,尽快使直接关系广大群众切身利益的市场秩序明显好转。同时,
要适时开展整顿金融、财政、旅游秩序的专项斗争。在“治本”上下大功夫,深
化改革,转变政府职能,加强法制建设,加大执法力度,充分运用信息技术手段,
加强信用体系建设,强化市场监管,发挥舆论监督、行业自律的作用。
  (七)进一步转变政府职能,改进工作作风。
  认真贯彻落实中央十五届六中全会精神,按照“八个坚持、八个反对”的要
求,切实转变职能,改进作风,反腐倡廉。进一步减少行政审批,坚持公开、公
平、公正的原则,加大依法行政的力度。加强行政执法和执法监督,重视行政复
议和行政诉讼,抓紧做好与世界贸易组织有关法规的立、改、废工作。按照政企
分开和提高效率的要求,抓紧对行政审批事项进行清理,能精简的精简,可改为
备案的改为备案,需要保留的要简化程序,规定时限,改进服务。要按照审、监
分离的原则,加强对审批项目实施情况的监督检查。整顿、规范和发展各种中介
组织,充分发挥行业协会等中介组织的桥梁和纽带作用,提高行业自律意识。改
进领导方式和工作方法,下决心精简会议和文件。切实深入基层,大兴调查研究
之风,对改革、发展和稳定中具有全局性、前瞻性、战略性的问题,要认真研究,
及时解决。(完)



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