怎样让农民工昂首上法庭为自己维权？/唐时华

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国家发展和改革委员会


发改产业〔2007〕2047号

国家发展改革委关于禁止落后炼铁高炉等淘汰设备转为它用有关问题的紧急通知


各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团发展改革委、经委（经贸委）：
　　落后生产能力是资源能源浪费、环境污染的源头。加快淘汰落后生产能力是促进产业结构优化升级、转变经济增长方式、实现“十一五”节能减排目标的一项重要措施。近年来，各地认真贯彻国家法律、法规和产业政策，淘汰严重浪费资源、污染环境的落后生产能力，取得了积极成效。但是，近来在一些地方出现了部分企业不认真执行国家法律、法规和产业政策，将国家明令淘汰的设备转为它用的问题。这种做法严重影响淘汰落后生产能力工作，不利于产业结构的调整和优化升级，也影响节能减排目标的实现。因此，各地必须高度重视，采取切实可行的措施加以制止。现将有关问题通知如下：
　　一、目前问题比较突出的是淘汰的部分炼铁高炉用来生产铁合金。
　　（一）高炉铁合金生产能力严重过剩。铁合金生产中高炉主要用于生产高炉锰铁，高炉容积一般为100－300立方米。据初步统计，目前我国共有铁合金高炉36座，高炉锰铁生产能力约100万吨。而近年来我国高炉锰铁的产量仅60万吨左右，产能过剩约40%。
　　（二）部分落后炼铁高炉盲目转产铁合金。由于300立方米及以下的炼铁高炉属于淘汰的落后炼铁生产能力，部分企业为逃避淘汰将300立方米以下的炼铁高炉转产铁合金。这些高炉有300多座，如全部转产可增加铁合金生产能力1000多万吨，这将进一步加剧铁合金产能过剩的矛盾。
　　（三）以铁合金名义盲目建设一批镍铬生铁高炉。2006年以来，随着不锈钢生产的快速增长，金属镍价格上涨，一些地区以铁合金项目的名义建设（新建或改建）了一批以进口的红土矿为原料生产镍铬生铁的高炉，有些地区还准备新建。初步统计，目前镍铬生铁高炉生产能力在200万吨以上。这些镍铬生铁高炉容积小，装备比较落后，有些是用应淘汰的炼铁高炉转产生产镍铬生铁，无烟气净化措施，氟污染严重，难以治理，“三废”排放严重超标。另外，由于这种镍铬生铁高炉生产工艺是先炼出镍铬生铁再生产不锈钢，没有实现与炼钢工序的热装热送，热能利用效率低，浪费能源。这种镍铬生铁高炉实际上就是炼铁高炉，应该按炼铁项目要求进行建设，以铁合金项目建设降低了行业的准入门槛。
　　落后炼铁高炉转产铁合金，以及铁合金高炉建设中存在的上述问题，在目前铁合金生产能力严重过剩的情况下，如果进一步发展，将加剧铁合金产能过剩矛盾，严重冲击铁合金企业生产，影响落后炼铁高炉的淘汰进度，不利于钢铁行业和铁合金行业的结构调整和宏观调控。
　　二、针对上述问题，为进一步促进钢铁行业和铁合金行业结构调整，加快淘汰落后生产能力，特提出如下要求：
　　（一）落后炼铁高炉要按期淘汰，禁止转产铁合金。炼铁高炉的淘汰，以炉体及风机、烧结、烟囱等设备设施拆除，生产场地平整为标准。各地要对淘汰的落后高炉转产铁合金的情况认真进行清理，发现一起，纠正一起，并将处理结果于9月底前报我委（产业政策司）。
　　（二）停止建设铁合金高炉。对新建、拟建铁合金高炉项目，各级投资主管部门不予核准和备案，金融机构不得提供信贷支持，对在建项目各地要认真进行清理，并将清理结果于9月底前报我委（产业政策司）。
　　（三）新建镍铬生铁高炉严格按炼铁项目进行管理。按《钢铁产业发展政策》要求，新建镍铬生铁高炉有效炉容应在1000立方米及以上，同步配套污染治理和综合利用设施，能源消耗、新水耗量等达到炼铁高炉的准入条件。项目应按程序核准。对现有300立方米以下的镍铬生铁高炉按照炼铁高炉的要求限期淘汰。
　　（四）铁合金高炉必须生产铁合金。对改变用途冶炼生铁的，按照炼铁高炉要求重新进行审核。属于2005年8月以后建设的1000立方米以下的高炉项目，不符合产业政策规定，应予以停产。属于300立方米以下的高炉应予以淘汰。
　　（五）各地区要举一返三，关注其它行业淘汰落后生产能力情况，及时发现和解决苗头性、倾向性问题。认真贯彻落实《国务院关于发布实施＜促进产业结构调整暂行规定＞的决定》和《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》等国家产业政策，严格执行行业准入条件，坚决淘汰落后生产能力。禁止落后生产能力转移，禁止落后生产设备转产。
　 　中华人民共和国国家发展和改革委员会
二○○七年八月十八日

　　最高人民法院最新出版的《民事案件案由规定理解与适用》一书中新增了一个案由——监护人责任，该书中只是给出了简单定义，并未对该类案件的被告应为谁作进一步解释说明。这就在司法实践中造成了一定混乱，有人认为应为侵权的未成年人本人，也有人认为应为侵权未成年人的监护人。本人赞同后者，理由如下：

　　一、从这个案由的名称可以看出应列侵权未成年人的监护人为被告。顾名思义，监护人责任即监护人的责任，就是无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利，监护人应承担的责任。由于追究的是监护人的责任，因此直接列监护人为被告更合适。

　　无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利应当承担责任。根据“有损害就有救济”的原则，他人的人身、财产权益受到损害的，就应当得到补偿或者赔偿。而该原则未将未成年人排除在外，未成年人侵权的也应承担责任。如果规定未成年人侵权不承担你责任，造成无辜受害者得不到应有的赔付，这对被侵权人来说是不公平，也是有违公平原则的。因此，法律规定未成年侵权应当承担责任是合理的，应当坚持下去。

　　无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利，由其监护人承担责任为宜。一般来说，未成年人都没有什么财产，承担责任的能力有限，对于这些“能惹不能撑”的未成年人造成的侵害，应由谁来替他们担责合适呢？我认为由未成年人的监护人承担较为合适。这是因为法律赋予了他们监护的义务，而与义务相对应的是责任，如果不履行或者违反了某种义务，就应当承担相应的责任，就是不履行这种义务所应承担的不利后果。而且这种侵害是因监护人没有履行或者没有履行好监护义务所造成的，与监护人的这种不作为行为有着直接因果关系。因此，让监护人为未成年人的侵权行为承担责任是合情合理的。

　　二、列侵权未成年人的监护人为被告具有法律依据。我国《民法通则》第133条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。” 同时《侵权责任法》第32条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护责任的，可以减轻其侵权责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人赔偿。”从以上规定可以看出，监护人未尽监护义务的需要承担损害赔偿责任，因此对这种案件定监护人责任为宜。对于监护人责任的性质，众说纷纭，目前主要有补充责任说、替代责任说和结合责任说三种。

　　补充责任说认为，监护人责任是因未成年人或者精神病患者而处于监护之下的无行为能力人、限制行为能力人致人损害，根据监护人的财产状况，由监护人承担的补充性的民事责任。其法律依据是《民法通则》第133条第2款的规定：有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。

　　替代责任说认为，监护人责任是指无民事行为能力人和限制行为能力人因自己的行为致人损害，由于被监护人没有责任能力，由其监护承担的替代责任。其法律依据是《民法通则》第133条第1款的规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。

　　结合责任说认为，根据《民法通则》第133条第1款与第2款之规定，被监护人侵害他人合法权益的，如果被监护人没有财产，由监护人替代他承担全部责任，具有替代性；如果被监护人有财产，但不足以承担全部责任的，监护人所应承担的是剩余部分的责任，具有补充性；如果被监护人有财产，且能够承担全部责任的，监护人就无需承担责任。综合这三种情形，监护人责任为补充性的替代责任或者替代性的补充责任。

　　我认为，未成年人承担责任的能力以其财产为限，超过的部分就应当由其监护人承担。换言之，监护人承担责任的范围就是除了未成年人能够承担的责任以外的部分。这种责任是具有补充性的，而非替代性。这里所谓的“替代”，就是不是应由监护人承担，而是代替被监护人承担，而且还可以追偿，最终的责任承担主体不是监护人，而是被监护人。我不赞同这种说法。监护人监护的范围是被监护人能够自行承担责任的行为以外的行为。在这个范围内，如果监护人没有履行或者没有履行好监护义务，就应当承担赔偿责任，不是替代性的，而是补充性，是不能向被监护人追偿的，即使被监护人以后有了足够财产。综上，我赞同补充责任说。

　　三、如果列未成年人为被告，案由就不应定监护人责任，而应定人格权、健康权、身体权纠纷。监护人责任纠纷案件，追究的是监护人应履行监护义务而未履行所应承担的责任，而非被监护人的侵权责任。如果要追究被监护人的侵权责任，还是应以未成年人为被告，列其监护人为法定代理人。而且这两种案由的归责原则也不同，人格权、健康权、身体权纠纷案件为一般的过错原则，监护人责任纠纷安家为过错推定原则。

　　我国《民法通则》第106条第2款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。且法律未对人格权、健康权、身体权纠纷案件作除外规定，因此人格权、健康权、身体权纠纷案件应适用该一般原则，即过错责任原则。侵权人有过错才承担责任，无过错就无须承担责任，而且承担与过错相应的责任。

　　《民法通则》第133条第1款的规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。由该规定可以得出，对于监护人责任纠纷案件，首先推定监护人对被监护人的侵权行为有过错，是因其没有履行或者没有履行好监护义务造成的，就应由监护人承担赔偿责任，除非监护人有证据证明其尽到了监护责任。而且尽管监护人尽了监护义务，也不是免除其责任，而是适当减轻。因此，监护人责任纠纷案件适用的是过错推定原则。

　　四、增加监护人责任案由，列侵权未成年人的监护人为被告，不仅有利于执行，也有利于督促监护人履行监护义务，减少未成年人对他人合法权益的侵害。

　　对于未成年人侵权的案件，如果以以前惯用的人格权、健康权、身体权纠纷为案由立案受理，以侵权未成年人为被告，列其监护人为法定代理人，判决未成年人承担责任。而在执行过程中，发现该侵权未成年人没有财产可供执行，只有变更被执行人为其监护人。这一过程不仅繁琐，降低执行效率，而且也无法律依据。而以监护人责任为案由，直接判令监护人承担责任并对其执行，就可以避免这些问题的出现。当然，这两个案由原告是可以选择的，无论选择哪一个只要符合立案条件，都应给予受理。在当前当事人法律水平普遍不高的特殊情况下，必要时法官也可以主动释明。

　　对于未成年人侵权的案件，以监护人责任为案由受理，如果原告的诉讼理由成立，判决监护人承担责任，并在判决书说理部分明确说明因监护人未监护义务而应承担赔付责任。这就会给社会造成这样一种导向，如果家长不看管、教育好自己的子女，监护人不履行好监护义务，就应当承担相应的监护不利的后果。这样，责任一经明确之后，监护人自然就会更加认真履行监护义务，看管、教育好自己的子女，这样以来未成年人侵权的事件就会减少，从而有利于社会的和谐稳定。

　　（作者单位：四川省华蓥市人民法院 ）