国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知

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机电部


机械工业企业岗位劳动评价试行办法
1991年12月11日，机电部

岗位劳动评价是企业生产（工作）岗位（职位）对职工劳动的要求和影响的基本劳动要素，按照定量或定性标准，采用科学的方法， 进行客观的多方位的测定、评定、科学、 合理地确定岗位间的规范劳动差别及其在劳动协作中的地位和作用。岗位劳动评价是企业劳动、工资、 培训和保险等管理工作的重要基础工作，也是正确认识劳动客观价值的一种方法。
岗位劳动评价是一项系统工程， 它是按照各岗位（职位）对劳动者的要求和影响，根据劳动技能、劳动责任、劳动强度、 劳动条件等基本劳动要素确定相应的评价系统，从而达到岗位分级（类）的目的。 岗位劳动评价系统由评价指标体系、评价标准、评价方法和评价程序等子系统组成。

—、评价指标体系
评价指标体系是由影响、 决定岗位劳动状况和劳动差别的基本劳动要素和构成各要素的若干子因素组成。 机械工业企业岗位劳动评价分为工人岗位劳动评价和干部岗位劳动评价。 工人岗位劳动评价指标体系由四项要素、十四个子因素构成。干部岗位劳动评价指标体系由四项要素， 九个子因素构成。（详见附表一、二）
1．要素
要素是综合反映岗位性质、作用和特点的主要因素。 岗位劳动评价为劳动技能、劳动责任、劳动强度、劳动条件四项要素。 每项要素反映岗位劳动的一个方面。
（1）劳动技能。指在生产经营活动中，岗位要求劳动者应具有的文化知识、专业技术水平和具备完成本职工作及解决处理工作（问题）的能力。
（2）劳动责任。指在生产经营活动中，岗位要求劳动者应承担技术和经济等责任的大小。
（3）劳动强度。指在生产经营活动中，劳动者付出体力和脑力劳动消耗的程度。
（4）劳动条件。指在生产经营活动中，岗位所处的工作环境和条件状况及对劳动者身体健康的影响程度。
2．子因素
子因素是反映岗位某一要素内容的基本因素， 诸子因素构成单要素的主体。机械工业企业工人岗位劳动评价的子因素一般为十四个。 即：技术知识、操作技能、生产责任、设备责任、安全责任、用力程度、 纯劳动时间、劳动姿势、精神疲劳、粉尘、温度、噪声、毒害物、工作地。
干部岗位劳动评价的子因素一般为九个。即：文化、专业技术知识、 工作能力、经济技术责任、管理责任、精神文明建设责任、工作负荷、精神疲劳、 工作地、工作环境。
机械工业的企业类型、工艺装备、工艺流程、产品种类、 生产方式和劳动组织等比较复杂，企业可根据本单位的实际情况， 对评价的子因素进行调整和补充，找出规律性强， 影响作用较大的因素做为评价的子因素，要注意其全面性、代表性、可评性和实用性。

二、评价标准
评价标准是指要素、子因素的权数、子因素的分级标准和要素、 子因素的评分标准等。
1.要素、子因素的权数
要素、 子因素的权数是指各要素在四项要素中及各子因素在各要素中所占的权重系数。 要素和子因素的权数应按各要素和子因素对岗位劳动性质、作用的影响程度确定。它是客观存在，并受到企业生产特性制约的。
权数是计算各要素和各子因素分值的依据。
由于机械工业企业的行业分类多、生产特性差异较大，因此， 对权数暂不做统一规定，由企业根据单位生产经营的特点自行确定。
2.子因素分级标准
子因素分级标准是指根据子因素的特性而制定的分级评价标准。 子因素分级标准应参照国家标准主管部门的有关规定和标准， 结合子因素的特点制定定量和定性标准。分级标准应尽量制定和采用定量分级标准。 根据机械行业的情况，拟定了子因素分级参考标准（详见附件1、2）。 企业可按照国家和部的有关规定和标准，结合具体情况调整、补充， 确定子因素分级标准。
3.要素、子因素的计分标准
计分标准是根据各要素、 子因素的权数和级别确定各要素和子因素的分值。通过计分法将要素、子因素不同的评价标准， 转化为定量的可比分值，计分标准包括总计分值，可采用百分制或数百分制，要素、 子因素的分值，岗位类别的对应计分范围等。
为了做好行业、地区和企业之间相同岗位劳动评价的平衡工作， 拟在调查研究、总结试点企业岗位劳动评价工作的基础上， 列出机械工业工人岗位劳动评价的标杆岗位。

三、评价方法
岗位劳动评价方法是确定评价要素、子因素权数，子因素级别，要素、子因素分值及岗位类别的方法。一般可采用测量法、评估法、比较（ 1、2比较）法、工作研究、计分法（综合评价）和现场技术测定、 数理统计、计算机处理等方法、技术。
测量法是利用科学仪器、 仪表等手段对岗位劳动评价的子因素进行测量或计量，将测量数据结果直接与评价标准相对应进行评价。 该方法可用于确定定量评价的子因素的分级（分档）。
评估法是通过调查分析， 采取“专家评估”和“群众评议”的办法，将各要素和子因素按照一定的顺序排列，通过分析比较进行评价。 该方法可用于确定要素和子因素的权数， 亦可用于确定定性评价的子因素的级别（档次）。
比较（1、2比较）法是利用价值分析中确定功能系数的方法， 按照各要素和子因素对岗位的影响程度及其重要性进行比较和打分， 通过数理统计方法进行评价。该方法一般用于确定要素和子因素的权数。
工作研究是运用方法研究与时间研究的技术，采用程序分析、 流程分析、操作动作分析、 工作地布置等手段对劳动强度中的某些子因素进行测定、评定、以确定其等级。
计分法（综合评价）是将要素、子因素不同标准的评价结果， 按照定量可比分值进行评价，确定岗位叫分值和类别的方法。 根据对各子因素评价结果，按照计分标准，计算出各子因素分值。各子因素的分值之和， 为要素的分值。各要素分值之和为各岗位的总分值。 按照岗位的计分范围确定相应技能等级和岗位类别。
1．权数的确定方法
在确定要素和子因素的权数时，可采用比较用（1、2 比较）和评估分析等方法。
（1）比较法（1、2比较）是运用矩阵表，对要素或子因素按其对岗位的影响程度进行一对一的比较打分，影响程度大的一方记“2”分，小的一方记“1”分，经过数理统计分析后，确定要素和子因素的权数。
例：子因素（劳动强度）权数计算（见下表） 劳动强度子因素权数计算
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项目 │用力程度│纯劳动时间│劳动姿势│精神疲劳│合计分值│权重系数
━━━━━┿━━━━┿━━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━━
用力程度 │ － │ 2 │ 2 │ 2 │ 6 │0．33
━━━━━┿━━━━┿━━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━━
纯劳动时间│ 1 │ － │ 2 │ 2 │ 5 │0．28
━━━━━┿━━━━┿━━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━━
劳动姿势 │ 1 │ 1 │ － │ 2 │ 4 │0．22
━━━━━┿━━━━┿━━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━━
精神疲劳 │ 1 │ 1 │ 1 │ － │ 3 │0．17
━━━━━┿━━━━┿━━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━┿━━━━━
合 计 │ － │ － │ － │ － │ 18 │1
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（2）评估法，是通过调查研究对要素或子因素进行分析评估，用排列对比分析的方法排出要素或子因素的顺序， 经综合平衡后确定出各要素或子因素的权数。
2．子因素等级的分值确定方法
（1）测量分级法
当子因素分级标准属于量化标准时，应采用测量分级方法。 通过使用仪器、仪表按照岗位子因素的内容，对岗位进行测量或测定， 将得到的测量数值直接与分级标准相对应，从而确定其等级， 并根据计分标准确定其分值。
（2）评估分级法
对子因素分级标准属于定性标准， 不宜采用测量分级的方法进行评价时，可由专家评估，进行分析、比较、排队，按评价标准确定其等级。 井根据计分标准确定其分值。
3．要素分值的确定方法
（1）要素分值＝∑构成该要素的各子因素分值
（2）要素分值＝∑（各子因素评价分值×该子因素的权重系数）×该要素的权重系数
4．综合评价分值的确定方法
综合评价分值是岗位的总分值。在综合评价中、对劳动技能、 劳动责任、劳动强度、劳动条件四项要素评价结果，进行综合评价， 以确定各岗位的综合评价分值。
综合评价分值=∑要素评价分值
在评价工作中，因测评标准、方法的缺陷和误差等原因， 造成个别岗位劳动评价结果与实际状况相距甚大的， 可运用统计学中的方法进行适当调整。

四、岗位劳动评价工作程序
科学、合理的岗位劳动评价工作程序，是做好评价工作的保证。 岗位劳动评价工作的程序一般应为：
1.确定评价对象和范围
岗位劳动评价的对象是企业的生产（工作）岗位。进行岗位劳动评价，要按照先进合理的定员定额标准确定岗位的设置， 并制定出相应的岗位规范。岗位的设置要坚持因事设岗，因岗定责，对岗不对人的原则。
2.确定评价指标体系
根据全面、精简、可比、重点突出的原则， 参照本办法评价要素及子因素，结合企业生产、管理特点及管理手段现状， 对构成要素的子因素进行适当的选择、调整，以确定评价指标体系。
3.确定评价标准
企业可根据制定国家标准的指导思想和要求，参照国家、 行业及本办法的有关规定和标准，结合企业对岗位的要求， 制定本企业统一的评价标准。评价标准包括要素、子因素的权数， 子因素的分级标准和计分标准要尽量制定定量标准。
4.选择确定评价方法
评价方法要结合实际，因地制宜，讲求实效。 可采取理论与实际相结合，科学测试与专家评估相结合，定量分析与定性分析相结合， 运用多种技术与方法。对能够使用科学仪器手段的，可采用仪器测量， 暂不具备使用仪器的，可采用评估等方法，注意做好综合评价工作。
5.设计、制定岗位劳动评价表
根据评价工作的实际和需要，设计、制定评价使用的表格。 如：岗位基本情况调查表、作业时间观测记录表、岗位要素、 子因素调查测定表、岗位要素、子因素评价表、权数计算表、综合评价计分表等。
6.进行岗位劳动评价
岗位劳动评价分为单项子因素评价、单项要素评价和综合评价。
（1）对各子因素进行评价，确定其等级及相应的分值。
（2）对各要素进行评价确定其评价分值。
（3）对劳动技能、劳动责任、劳动强度、劳动条件四要素进行综合评价，确定岗位总分值。
（4）根据计分标准，按照评价分值，确定该岗位的技能级别和岗位类别。
附表一
┍━━━━┑ ┍━━━━┑
┍━━┥劳动技能┝━┯┥技术知识│
│ ┕━━━━┙ │┕━━━━┙
│ │┍━━━━┑
│ ┕┥操作技能│
┍━━━━┑ │ ┕━━━━┙
│ │ │ ┍━━━━┑
│工人岗位│ │ ┍━━━━┑ ┍┥生产责任│
│劳动评价┝━┿━━┥劳动责任┝━┥┕━━━━┙
│指标体系│ │ ┕━━━━┙ │┍━━━━┑
│ │ │ ┝┥设备责任│
│ │ │ │┕━━━━┙
┕━━━━┙ │ │┍━━━━┑
│ ┕┥安全责任│
│ ┕━━━━┙
│
│ ┍━━━━┑ ┍━━━━━━┑
┝━━┥劳动强度┝━┥用力程度 │
│ ┕━━━━┙ │纯劳动时间 │
│ │劳动姿态 │
│ │精神疲劳 │
│ ┕━━━━━━┙
│ ┍━━━━━━┑
│ ┍━━━━┑ │粉尘、温度 │
┕━━┥劳动条件┝━┥噪声、毒害物│
┕━━━━┙ │工作地 │
┕━━━━━━┙
附表二
┍━━━━━━━━━━━┑
┍━━━━┑ ┍┥文化、专业技术知识 │
┍━┥劳动技能┝━━┥┝━━━━━━━━━━━┥
│ ┕━━━━┙ ┕┥工作能力 │
│ ┕━━━━━━━━━━━┙
│ ┍━━━━━━━━━━━┑
│ ┍━━━━┑ ┍┥经济技术责任 │
┝━┥劳动责任┝━━┥┕━━━━━━━━━━━┙
│ ┕━━━━┙ │┍━━━━━━━━━━━┑
┍━━━━┑ │ ┝┥管理责任 │
│ │ │ │┕━━━━━━━━━━━┙
│干部岗位│ │ │┍━━━━━━━━━━━┑
│劳动评价┝━┥ ┕┥精神文明建设责任 │
│指标体系│ │ ┕━━━━━━━━━━━┙
│ │ │ ┍━━━━━━━━━━━┑
┕━━━━┙ │ ┍━━━━┑ ┍┥工作负荷量 │
┝━┥劳动强度┝━━┥┕━━━━━━━━━━━┙
│ ┕━━━━┙ │┍━━━━━━━━━━━┑
│ ┕┥精神疲劳 │
│ ┕━━━━━━━━━━━┙
│ ┍━━━━━━━━━━━┑
│ ┍━━━━┑ ┍┥工作地 │
┕━┥劳动条件┝━━┥┕━━━━━━━━━━━┙
┕━━━━┙ │┍━━━━━━━━━━━┑
┕┥工作环境 │
┕━━━━━━━━━━━┙
附件1 工人岗位劳动评价子因素分级标准（供参考）

附件1-1技术知识分级标准
技术知识系指岗位对操作者应具备的文化知识专业技术理论：
一级：部颁工人技术等级标准初级工应知部分
二级：部颁工人技术等级标准中级工应知部分
三级：部颁工人枝术等级标准高级工应知部分
四级：按机委人（1987）183号文中技师任职条件中理论知识内容
五级：按机电人（1991）444号文附件一中高级技师任职条件中理论知识内容
注：对部颁标准中尚未制定颁发技术等级标准的工种可按“部标”的制定原则，由企业自行制定分级标准。
附件1-2 操作技能分级标准
操作技能要求系指岗位作业需要劳动者达到的技能水平和经验：
一级：部颁工人技术等级标准初级工应会部分
二、三级：部颁工人技术等级标准中级工应会部分
四、五级：部颁工人技术等级标准高级工应会部分
六级：按机委人（1987）183号文中工人技师任职条件中实际技能传授技艺的要求。
七级：按机电人（1991）444号文件附件一中高级技师任职条件中实际技能、传授技艺的要求。
注：在部颁标准中对尚未制定颁发技术等级标准的工种，可按“部标”的制定原则，由企业自行制定分极标准。
附件1-3 生产责任分级标准
生产责任系指岗位劳动者完成任务时对最终产品（工作）质量， 数量应负的责任程度：
一级：与企业最终产品质量、生产数量有一定关系的辅助、服务岗位
二级：与企业最终产品质量、生产数量有直接关系的辅助生产（工作）岗位
三级：与企业最终产品质量、 生产数量密切相关的辅助生产（工作）岗位
四级：与企业最终产品质量生产、 数量密切相关的一般工序生产（工作）岗位
五级：与企业最终产品质量、 生产数量密切相关的关键工序生产（工作）岗位
附件1-4 设备责任分级标准
设备责任系指岗位劳动者使用、维修保养设备、 工艺装备在发生失误时因设备、工艺装备复杂程度不同而造成的经济损失程度：
一级：使用一般生产设备，发生事故时经济损失较小。
二级：使用精、大、稀设备，发生事故时经济损失较大。
三级：使用部（局）管设备，发生事故时经济损失很大。
附件1-5 安全责任分级标准
安全责任系指该岗位劳动者发生工作事故时， 造成自身和危及他人伤害事故的可能性和程度：
一级：所在岗位出现工作事故，不易发生工伤。
二级：所在岗位出现工作事故， 易发生轻伤或不易发生燃爆等安全事故
三级：所在岗位出现工作事故， 易发生重伤或轻易发生燃爆等安全事故
四级：所在岗位出现工作事故， 易发生恶性死亡事故或容易发生燃爆等重大安全事故。
附件1-6 用力程度分级标准
用力程度系指岗位要求劳动者完成定额任务时所使用的力量程度：
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等级 │一级│二级│三级│四级│五级│六级
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班定额内经│0.5 │～1│～ │～2│～3│～5
手重量(吨)│以下│ │1.5 │ │ │以上
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①对某些岗位不宜用经手重量反映体力消耗的,可根据具体情况另行制定分
级标准。
②有条件的单位可参照国家体力劳动强度分级标准确定等级。
附件1-7 纯劳动时间分级标准
纯劳动时间系指岗位要求劳动者完成班劳动定额时所需自身劳动的时间：
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等级 │一级│二级│三级│四级│五级│六级
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纯劳动时间│2级│～3│～4│～5│～6│～6
（小时） │以下│ │ │ │ │以上
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附件1-8 劳动姿势分级标准
劳动姿势系指岗位劳动者完成企业时必须做出的姿势：
一级：以站坐结合，可时常随意移动的作业
二级：以固定坐姿为主的作业
三级：以站立为主的作业
四级：以蹲位、大弯腰为主的作业
五级：以仰面为主的作业
附件1-9 精神疲劳分级标准
精神疲劳系指岗位劳动者作业时因注意力集中、 单调等原因造成的精神疲劳程度：
一级：间断重复操作，需适当注意力，间断注视目的物
二级：较长时间单调作业，比较高度集中， 连续或近似连续注视目的物
三级：长时间单调作业，高度集中，连续注视目的物的细小移动
附件1-10 粉尘危害程度分级标准
粉尘危害程度系指岗位所处环境中粉尘对劳动者的危害影响程度：
一级：国家标准ＧＢ5817一85中0级
二级：国家标准ＧＢ5817—86中Ⅰ级
三级：国家标准ＧＢ5817—86中Ⅱ级
四级：国家标准ＧＢ5817—86中Ⅲ级
五级：国家标准ＧＢ5817—86中Ⅳ级
附件1-11 温度环境影响分级标准
温度环境影响程度系指岗位所处环境中温度对劳动者的影响程度：
一级：以常温条件为主的作业
二级：以恒温条件为主的作业
三级：国家标准ＧＢ4200—84中Ⅰ级
四级：国家标准ＧＢ4200—84中Ⅱ级
五级：国家标准ＧＢ4200—84中Ⅲ级
六级：国家标准ＧＢ4200—84中Ⅳ级
附件1-12 噪声危害程度分级标准
噪声系指岗位所处环境中噪声对劳动者的影响程度：
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\ 噪声 \ 等 级│ │ │ │ │
\ 强度db(A)\ │ 一级 │ 二级 │ 三级 │ 四级 │
接触时间（小时） \│ │ │ │ │
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4及以上 │< 85 │> 85 │> 90 │ > 96 │
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2及以上 │> 85 │> 90 │> 96 │ > 99 │
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2以下 │> 90 │> 96 │> 99 │ > 103│
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附件1-13 毒害物危害程度分级标准
毒害物危害程度系指岗位所处环境中毒害物对劳动者的影响程度：
一级：国家标准ＧＢ12331一90中0级（安全）
二级：国家标准ＧＢ12331—90中一级（轻度危害）
三级：国家标准ＧＢ12331—90中二级（中度危害）
四级：国家标准ＧＢ12331—90中三级（高度危害）
五级：国家标准ＧＢ12331—90中四级（极度危害）
附件11-14 工作地分级标准
工作地系指岗位所处工作地点对劳动者的影响程度：
一级：地面室内为主的作业
二级：地面室内外为主的作业
三级：高空（2米以上）为主的作业
附件2 干部岗位劳动评价子因素分级标准（供参考）
附件2-1 文化专业知识分级标准
文化专业知识系指岗位对干部应具备的文化程度、专业技术理论的要求：
一级：应具备高中以上文化水平、初步掌握本专业的基础理论和专业技术知识。
二级：应具备中专以上学历或相当中专水平、 掌握并能够运用本专业
的基础理论知识和专业技术知识。
三级：应具备大专以上学历或相当大专水平， 掌握并能够灵活运用本
专业的基础理论知识和专业技术知识， 熟悉本专业国内外现代
科学的生产管理技术，方法和发展趋势。
四级：应具备大学本科以上学历或相当水平， 精通并能创造性运用本
专业技术（理论）适应， 掌握了解本专业国内外现代科学的生
产管理技术、方法和发展趋势。
附件2-2 工作能力分级标准
工作能力系指岗位对干部在生产（经济）技术管理、研究、设计、 政策水平、分析判断、组织协调、语言文字等诸方面能力的要求：
一级：了解本专业工作内容，照章办事、 具有完成一般辅助性工作的
能力。
二级：了解和初步掌握本专业工作内容及与本专业有关的政策规定，
具有简单的分析判断能力和完成一般性技术管理工作。
三级：较熟悉本专业工作内容和政策规定，有一定分析判断能力， 能
够独立解决处理本专业范围内的问题， 受过培训能独立承担本
专业中一般项目的设计、技术管理工作、 完成一般性工作总结
报告。
四级：熟悉本专业工作内容和政策规定， 具有一定的综合分析和独立
判断及解决本专业较为复杂问题的能力，受过一定的培训， 有
一定的工作经验和开拓能力，能独立承担较复杂的研究， 设计
项目，能撰写一定水平的总结，报告。
五级：有较高的政策（技术）业务水平和综合分析， 自由独立判断和
解决处理本专业文字工作的能力，受过系统的培训， 有较丰富
的工作经验， 具有较强的开拓能力能够独立主持或组织本专业
内的重大课题研究和设计项目，能撰写较高水平的总结、报告。
六级：精通本专业、具有解决重大、 疑难问题和全面主持工作的组织
能力，受过全面系统的培训，有丰富的工作经验， 具有很强的
开拓能力或独立承担国家重点研究课题和特大工程技术项目设
计。有较强的综合分析和独创能力。
附件2-3 技术经济责任
技术经济责任系指所在岗位、干部工作质量的好坏、在技术、 管理等方面出现误差、导致经济损失程度：
一级：所在岗位发生工作失误， 对企业最终产品成本及企业经济效益影响较小。
二级：所在岗位发生工作失误， 对企业最终产品成本及企业经济效益影响一般。
三级：所在岗位发生工作失误， 对企业最终产品成本及企业经济效益影响较大。
四级：所在岗位发生工作失误， 对企业最终产品成本及企业经济效益影响很大。
附件2-4 管理责任分级标准
管理责任系指干部所处岗位的管理层次和与企业最终生产经营目标相联系的紧密程度：
一级：一般工作岗位，与企业最终生产经营目标有间接联系。
二级：职能科室、一般行政技术岗位， 与企业最终生产经营目标联系一般。
三级：处室、分厂、车间中层领导、中级技术专业管理岗位， 与企业最终生产经营目标联系较密切。
四级：处室、分厂级领导或相当级别的高级技术管理岗位， 与企业最终生产经营目标联系密切。
五级：大型企业厂领导或相当级别的高级技术管理岗位， 与企业最终生产经营目标联系很密切。
附件2-5 精神文明建设责任分级标准
精神文明建设责任--—指岗位要求干部在政治思想工作， 企业文化建设等方面所应担负的责任大小：
一级：岗位要求干部对本部门的精神文明建设负有一般责任。
二级：岗位要求干部对本部门的精神文明建设负有一定的责任。
三级：岗位要求干部对本部门的精神文明建设负有较大责任。
四级：岗位要求干部对本部门的精神文明建设负主要责任。
五级：岗位要求干部对本部门的精神文明建设负全面责任。
附件2-6 工作负荷分级标准
工作负荷系指岗位对干部日常确定性工作和非确定性工作时间与制度工作时间的比率：
一级：工作负荷率 50％以下
二级：工作负荷率 51％～60％
三级：工作负荷率 61％～70％
四级：工作负荷率 71％～80％
五级：工作负荷率 ＞80％
附件2-7 精神疲劳分级标准
精神疲劳系指干部完成本岗位工作所产生的精神疲劳的程度：
一级：照章办事，日常工作无严格的时间制约。
二级：间断性工作，但有时间要求，有较小的心理压力。
三级：间断性工作，有一定的周期性要求并有心理负担。
四级：工作比较单调，频率高、易产生较大的心理压力。
五级：具有创造性劳动，工作频率高，有周期性的时间要求， 易产生很大的心理压力。
附件2-8 工作地分级标准
工作地系指岗位干部工作地点的差别：
一级：以办公室工作为主的工作岗位。
二级：办公室设在生产现场的工作岗位。
三级：以生产现场为主的工作岗位。
附件2-9 工作环境分级标准
工作环境系指管理岗位所处环境中毒害等因素影响和地处室内状况的差别：
一级：基本无毒害物质（含粉尘、噪声、高温等）影响。
二级：间断性的一般接触对人体有害的毒害物质（含粉尘、噪声、 高温等）或10％以上时间在室外、高空等较差环境中工作。
三级：经常接触对人体有较大损害的毒害物质（含粉尘、噪声、 高温等）或30％以上时间在室外、高空、地上等恶劣环境中工作。




行政不作为之界定及救济

张雪花　刘涛　李金强


行政不作为是相对于行政作为而言的，同行政作为存在合法与违法两种可能的情形相比，行政不作为只能是违法的。尽管行政不作为是一种徒具表象而不具有实质内容的“中空”行政行为，但与违法行政作为相比，其侵害性更具隐蔽性。
目前学界对于行政不作为之理论研究尚属薄弱环节，有监于此，笔者意略抒拙见，以作引玉之砖，希望能对这方面的理论研究有所助益。
一、行政不作为之界定
对于行政不作为之界定，目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来，大致有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为，其后果表现为行政主体及其工作人员末依法应作为行为，因而必定是违的法1；第二，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行的一种行为方式2；第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式3；第四，行政不作为是指行政主体依　行政相对人的合法申请应当履行能履行相应的法定职责，但却不履行的行为形式。4
上述观点，归纳起来，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请末不怕牺牲行其应负的法定作为义务。很显然，这些概的价值取向是以保护行政相对人的合法权益为核心的。这当然不能说其错，但者以为，这样的认识至少是有所偏漏的。诚然，行政主体的行政不作为主要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但也有可能出现不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。5若按上这理解，则只包括了行政不作为违法中的前一情形，而忽略了对后一种情形，而我国台湾所修订的《行政诉讼法》就真对后一种情形增加了维护公益诉讼的有关规定。
所以，笔者认为，行政不作为可以这样理解即行政不作为是指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定为义务而在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实质不为的违法行为。它包括以下几层含义：
1、行政不作为的不作为行为主体既可以是行政主体，也可以是该行政主体的行政公务人员，还可以是不属于该行政主体的行公务人员，如行政委托过程中的行政不作为。这里要指出的是，由于不作为主体的职权取得的方式不同，有必要区别行政不作为的行为为主体与行政不作为的责任主体两个概念。简单讲，行政不作为的行为主体是指在该行政不作为中，应该为一定行为而没有行为的主体，而行政不作为的责任主体则是指在该违法行为中应独立承担相应法律责任的主体。负有积极作为义务而末履行的不作为行为主体并不当然地成为不作为责任主体。不作为责任主体的认定关键是要看该　行为主
体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位。
2、行政不作为的不作为行为主体必须是对行政作为义务的不履行。因为行政不作为之行为主侵权责在不同的法律关系中具有不同的身份，不能将其所有的不作为行为都不加区别的纳入行政不为之列。在这里提到的行政不作为义务应符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政为义务，而非其他性质的作为义务。对于相对人提出的保护其合法权益的请求，行政主体只能就有关行政管理方面，在其职责权限范围内作出的行为。其二，必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务而非道义上的要求。由于行政主体作为国家行政执法机关，同时担负着保护公共利益的双重职责，行政执法既要注重效率与公平，又要顾公益与私益，因此，不能也不可能超出法律的范围而对其进行道义上的责任追究。此外，对于规范性文件中作为义务的违反，监于规范文件本身制定主体多，法律效力等级低、数量众多等特点，其后果应具体分析，而不能一概而论。
3、行政不作为的不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。这种合法的职责权限不应公限于法定的，还有通过授权或委托方式依法取得的，只要来源合法，就可以认定该责权限是合法归属于该行为主体。
4、行政不作为必须是在法定或合理期限内末予作出的行为。对此应作以下理解：首先，如果法律明确规定了做出一定行为的期限的，以法律规定为准，法律未规定的，视具体情况而定合理期限，该合理期限应该是符合具体情况，为多数人所接受并符合常理的期限。其次，必须是在不法定期限内未履行作为义务。这种未履行而于戎限过后又履行作为义务的，即所谓的迟到之行政行为。
可以说，部分不履行的行政行为和迟到之行政行为与全部不履行的行政行为相比，是一种不完全的行政不作为行为，6之所以要将这两种处于临界状态的行政行为划归此类，是出于对该类行为的救济和实践操作上的简便之考虑。7
5、行政不作为必须是应为，也可能为的情况下之不为。行政不作为之前提是法律规定之作为义务的存在，即“应为”的存在，同时还要考虑作为的条件是否具备，即“可能为”的问题，只有以法律规定应该作为，且条件具备可以为而不为的才构成行政作为。也就是说，行政不作为是一种能为而不为，非不能为而不为的行为。单纯以行为的最终表现来断定其是否属于行政不作为是片面的，必须同时考虑导致不作为结果的原因，如果是因为不具备作为条件，如发生不可抗力或意外事件而导致的不作为，则不属于本文所论的行政不作为之列。
6、行政不作为是实质不为的违法行为。区分作为与不作为，不应该从存在论的角度来区分，否则就会落入身体动作的窠　　而不能真正的区分开作为与不作为。事实上，行政不作为是一个过程，而不仅仅是一种结果，确定行政不作为不仅要看行为的表象，而且要看行为是否有实质内容。我们认为，是否属于实质不为的违法行为应一定的法律义务为评价标准，即基于社会生活中具体的法律关系而产生的一定要求。这种法律义务如果是要求行为主体应为，而行为主体竟不为，则构成行政不作为。笔者认为，这种提法似　　有违常理，因为，许多人对行政不作为的理解都是消极行为，但事实上，如果说从表现上看行为主体对其所应实行的行为抱消极态度，这倒可以理解，如果说行为主体的主观动机方面消极则过于武断了。
7、行政不作为界定价值取向最终着眼于以法行政的要求。强调行政主体职权、职责的行使与履行，而不单单从对相对人合法权益的救济这一角度考虑，这样，才能囊括行政不作为的种种表现。如果将行政不作为界定的根本目的定位在对相对人合法权益的保护上，就会将也有可能存在行政不作为的依职权行为、抽象行政行为、侵犯公共利益的行为等排除在外而不能涵盖所有的抽象行政不作为行为，相应地，对于行政不作为的救济也就不会是全面的。
二、行政不作为之救济存在问题
对于行政不作为的违法行为，如果不用法律来规范，那么，对于行政主体而言，就会成为其规避法律的借口，对于行政相对人而言，其合法权益就会受到比行政不作为违法更为隐蔽的侵害，对于国家而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。因而，行政不作为也应纳入法律调整范围，也应完美相应的救济制度。
1、行政不作为救济范围
就目前我国法律规定而言，对行政不作为之救济主要局限于行政主体未履行作为义务，侵害到相对人个人合法权益的具体行政不作为的不作为。但事实上，行政不作为不仅包括侵犯个人权益不作为，侵犯公共利益的不作为，不仅包括具体行政不作为，还包括抽象行政不作为，不仅包括完全的不作为；还包括不完全的不作为。将救济范围仅局限于侵犯个人利益的具体的行政不作为，不仅不能对受侵犯的利益给予应有的补救，而且有违行政法治的要求。就行政不作为之救济范围方面，笔者认为，应将抽象行政不作为、损害公共利益的不作为与不完全的不作为一并纳救济范围。在这一点上，其他国家与我国台湾新修订的《行政诉讼法》增加了维护公益诉讼，新法规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为得提起行政诉讼，但法律有特别规定者为限。”在英国，法院处20世纪50年代起通过对布莱克和麦克沃特等判例的确立是，规定　了对损害公共利益的行政不为之司法救济，即只要某公民是该公共利益的享受者，在对该行政不作为的救济手段已经穷尽时，就有权向法院起诉，请求颁发执行令；8而法国则对抽象行政不作为的救济作出了明确规定。9
2、行政不作为责任主体之确定
对于行政不作为的救济途径主要有两种：
行政复议行政诉讼，基于现实与法律定中存在的问题，在此仅对于不同情况下的行政诉讼责任主体之确定作一分析。
在没有经过复议阶段的行政诉讼中，确定具体行政行为中的不作为之责任主体，需符合以下三个条件：①该行为主体是否负有某一方面的法律明确规定之和为义务。从法理角度讲，义务有作为与不作为之人，对于不作为义务的履行，其表征正好与对于作为义务的违反相同，即都表现为外观上的不作为，但前者是合法的，后者是违法的，是否负有作为义务是行政不作为违法行为产生的前提条件。②事实上是否存在不作为行为。该不作为行为必须都是客观存在的，且必须是在能为而不为的情况下作出的，本文第一部分已有详述，在此不多作说明。③该行为主体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位，如果没有独立的法律地位，那么它就不具备独立承担责任的能力。同时该独立的法律地位还必须是与法定作为义务相对应的，例如，在行政委托中，受托机关对委托事项的不作为，就不能把受托托机关为责任的主体，而应以委托机关为责任的主体，对于应由受托机关承担的责任只能在委托机关先向行政相对方承担责任之后再行追究。
经过复议的行政诉讼中，责任主体的确定，根据我国《行政诉讼法》第25条第2款及最高人民法院对《行政诉讼法》实施的最新司法解释第22条之规定，10笔者认为应作以下理解：①复议机关在法定期间内不作复议决定，而当事人中对原具体行政行为不服提起诉讼　的，由作出原具体行政行为的行政机关为被告，如果复议机关超过法定期间内不作复议决定，应按司法解释第22条献宝确定被告资格。②当事人对复议机关不作为不服而提起诉讼的，要以复议机关为被告。但是，如果只让复议机关作被告，那么，根据《行政诉讼法》第54条之规定，只能判决复议机关在一定期限内履行，倘若复议机关在规定期限内作出维持原具体行政行为的决定，那么争议本身仍未得到解决，这不能不说是一种资源的浪费。所以，笔者认为，此类案件中，把作出原具体行政行为的行政机关加为共同被告更有利于案件的处理和相对人合法权益的保护。
3、行政不作为之救济途径　　　
对于行政不作为之救济途径，可通过行政复议和行政诉讼来实现，但这两种途径都不能直接解决问题，因为我国《行政诉讼法》第28条和《行政诉讼法》法第54条规定，11在被申请人不履行法定职责的，只能作出“决定其在一定期限内履行的先入为主复议决定；在被告不履行或拖延履行法定职责的，也只能判决”其在一定期限内履行。也就是说，如果相对人因行政不作为而提起行政复议或行政诉讼的问题的最终落脚点必定会回到负有作为义务的行政主体上，行政复议或行政诉讼的结果仅仅是起到督促、警示负有作为义务的主体履行作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的，同时，如果行政主体的作为义务在应该作为的具体情形消失后已无履行的必要或可能时，上术复义或判决就显的毫无意义了。我国最高人民法院行政审判庭庭长江心新在1998年海峡两岸行政学术研讨会上所作的关于“行政不作为之司法监督”的报告中也指出，人国的行政不作为诉讼形式的选择宜采用确认之诉与给付之诉相结合的模式。12而给付之诉的最大优越性正在于能直接满足相对人要求行政主体为一定行为的请求。所以，从执法成本的角度来考虑，本人认为，如果是单要达到促使义务主体履行作为义务的目的，用增加上级机关检查、监察机关建议等非法定方式更为经济、有效。而对于本对人请求法院判令行政主体实施积极的授益行为或排除妨害等情形的则应当赋予人民法院一定的直接处理既存结果的权力，而不应再把“球”传给负有作为义务的原行政主体。这方面的一个典型实例是，我国《行政诉讼法》第54条规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但我国《行政诉讼法》并未明确给付之诉的法律地位，而且，这种实质上的给付之诉只限于此，所以还有进理步完善的必要。
4、行政不作为之救济方式
行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具有以下几种。
①确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令义务就会失去义意，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人全法法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。
②责令履行。是指经有尖国家机关审查，在认定行政主体及行政公人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实。其次，该作为义务有履行的可能和必要，同时，对于作为义务的履行要作全面的理解，既包括实体上的义务之履行，也包括实体上义务之履行。
③责令赔偿。行政不作为虽然是事种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的。第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。”13笔者表示赞同。第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。行政赔偿是一种国家赔偿，由于我国《国家赔偿法》中没有明确规定行政不作为违法给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害应有国家承担赔偿责任，所以司法实践和理论界对于这一问题的认识还不一致。笔者赞同因行政不作为而给相对人造成损害的应有国家承担赔偿责任的观点，并建议《国家赔偿法》中应司作相应的完美补充。
5、对不完全行政不作为之法救济
不完全行政不作为包括部分不履行之行政不作为和迟到之行政行为，对于这类行为的救济，要充分考虑国家利益、个人利益、执行机关的效率这三方面因素，进行综合平衡，兼顾效率与公平、正义及成本与效益。
①部分不履行之行政不作为的司法救济部分不履行如果使得继续履行对于相对人已无实际意义的，甚至会给相对人权益造成损害的，这时，相对人若诉诸法院，则法院应确认部分不履行行为违法，并终结处于继续状态的行为，如果该部分不履行的行为通过法定期限后，其未履行的部分仍有履行必要的，则可以责令继续履行。
②迟到之行政行为的司法救济迟到之行政行为的构成要符合以下四个条件：一是必须是依申请的行政行为，以相对人的申请为前提条件；二是该受理机关就相对人的申请有相应的处分权；三是规定了用出行政行为的法定期限；四是必须是在期限后事实上已做成了一个行政行为。根据行为内容的不同，迟到之行政行为。限于文章讨论主题与篇幅所限，在此恕不予赘述。
一方面，提出申请的相对人就受理机关的逾期行政行为未采取任何救济措施的，根据“不告不理”的原则和成本、收益的对比关系，该逾期行政行为视为对相对人申请的惟一处分，其效力等同于在法定期限内作出的行政行为；另一方面，相对人就受理机关的逾期不作为提起诉讼，而在诉讼中，如果该理相关作出核准的行政行为的，则该行为之效力并非因其超过法定期限才作出而被全面否定。这时相对人若认为其请求得到满足而要求撤诉的，则法院要对该迟到之行政行为进行审查，看撤诉是否会损害　国家利益集体或他人的利益，是否有违依法行政的要求，然后依法审查结果来决定是否准予撤诉。如果该受理机关作出驳回相对人申请的行政行为，则法院就不能简单地以该迟到之行政行为的存在而否定相对人的诉讼请求，而要审查该迟到之行政行为的迟延理由是否充分，是否给相对人合法权益造成损害等。

注：作者单位
张雪花：西北政法大学
刘　涛：西北政法大学，现于山东大学任教。
李金强：山东省胶州市人民法院


注释：
1、周佑勇：《论行政不作为的救济和责任》，载《法商研究》，1997（4），34页。