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广东省中山市人民政府


中府[2003]23号

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》印发给你们，请贯彻执行。


二○○三年二月十四日



中山市城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法

第一条　为进一步健全和完善社会保障制度，保障我市低收入居（村）民的基本生活，根据《城市居民最低生活保障条例》和《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法所称的城乡居（村）民最低生活保障制度，是指对家庭人均月收入低于本市最低生活保障标准的城乡居（村）民实行差额救助的社会救济制度。
第三条　市民政部门负责本市行政区域内城乡居（村）民最低生活保障制度工作的组织和实施。镇人民政府（区办事处）和居（村）委会在市民政部门的指导下负责最低生活保障制度工作的具体实施。
财政、劳动和社会保障、统计、物价、金融、工会等部门和有关组织应配合、协助民政部门做好最低生活保障工作。
第四条　最低生活保障对象是指在本市范围内有常住户口，家庭人均月收入低于本市最低生活保障标准的城乡居（村）民，主要有以下四类人员：
（一）无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人（以下简称“三无”人员）的居民；
（二）失业人员在领取失业保险金期间，或者享受失业保险待遇期满后仍未重新就业，其家庭人均月收入低于本市最低生活保障标准的居民；
（三）在职和待岗人员领取工资或基本生活费后，退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于本市最低生活保障标准的居民；
（四）其他家庭人均月收入低于本市最低生活保障标准的城乡居（村）民（不包括农村五保对象）。
第五条 有下列情形之一的不得享受最低生活保障：
（一）家庭实际生活水平明显高于一般家庭生活水平的；
（二）家庭有非生活必要的高档消费品；
（三）有超出家庭人员居住面积需要并用于牟利的房产或其他不动产的；
（四）违反计划生育法律法规，未采取补救措施的；
（五）家庭有劳动能力的成员无正当理由拒绝就业或参加劳动的。
第六条　本办法所称的家庭收入，是家庭全体成员收入的总和，包括以下内容：
（一）各类工资、奖金、津贴、补贴和各类劳动收入；
（二）继承、接受赠与及利息、红利、有价证券等收入；
（三）各项社会保险待遇、养老金、抚养费（扶养费）、赡养费等；
（四）其他应计入的家庭收入。
第七条 本办法所称家庭成员是指具有法定的赡养、扶养、抚养关系的下列人员：
（一）夫妻；
（二）父母与未成年的子女、养子女、继子女、非婚生子女；祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；
（三）子女与无生活来源的父母（养父母、继父母）；孙子女、外孙子女与子女亡故的祖父母、外祖父母；
（四）兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹；
（五）父母与丧失劳动能力或虽未完全丧失劳动能力，但收入不足以维持生活的子女，尚在校就读无独立生活能力和条件的子女。
第八条 赡养（抚养）义务人家庭人均月收入低于本市居（村）民最低生活保障标准的，视为无能力提供赡养（抚养）费；赡养（抚养）义务人家庭人均月收入超过本市居（村）民最低生活保障标准的，应先支出赡养（抚养）费；如果被赡养（抚养）人不在同一家庭，则将应付的赡养（抚养）费除以被赡养（抚养）人数，得出付给每个被赡养（抚养）人的赡养（抚养）费。
第九条 计算职工家庭收入应注意以下事项：
（一）职工家庭收入是指应得收入。在职职工的工资、待岗职工的基本生活费和离退休职工的离退休金等（被拖欠部分亦应计入收入）；
（二）在职职工每月按规定缴纳的社会保险费、住房公积金不计入家庭收入；
（三）职工本人户口在城镇，家庭其他成员户口在农村的，其家庭收入应合并计算，先以职工本人收入减去本市城镇最低生活保障标准，其余部分计入农村家庭收入，其家庭人均月收入仍达不到本市农村最低生活保障标准的，在当地农村申请最低生活保障；
（四）对职工终止或解除劳动关系时所领取的一次性生活补助费或一次性经济补偿金应计入家庭收入，扣除合理开支后，符合条件的应纳入最低生活保障。合理开支主要包括：
1、职工本人每月按规定应缴纳的社会保险费；
2、职工直系亲属的医疗费；
3、职工异地安置购买安居房自住的，安置费不足支付部分，可用部分补偿金支付，但所购安居房建筑面积应按每人不超过10平方米，每户不超过50平方米计算。
核定上述开支时，职工须出示合法有效凭证。
第十条　下列收入不计入家庭收入：
（一）根据国家有关规定享受特殊待遇的优抚对象等人员的抚恤金、补助金等；
（二）对国家做出突出贡献，市以上（含市级）人民政府给予的一次性奖励；
（三）独生子女保健费；
（四）丧葬费。
第十一条　最低生活保障标准，应以既保障基本生活，又有利于克服依赖思想为原则，结合下列因素制定并作适时调整：
（一）人均实际生活水平；
（二）维持最低生活水平所必需的费用；
（三）物价指数；
（四）经济发展水平和财政状况；
（五）与其他各项社会保障标准相衔接。
第十二条　最低生活保障标准由市民政部门会同市财政、统计、物价等部门制定，经市人民政府批准后向社会公布。
第十三条　保障对象申请保障金，按属地管理的原则，由申请者户主向户籍所在地居（村）委会提出书面申请，填报《中山市城乡居（村）民最低生活保障金申请审批表》（以下简称《申请审批表》）一式三份，并出具单位及家庭收入等有关证明材料。
第十四条　居（村）委会应在受理申请之日起10日内，对申请者的有关情况进行调查核实，签署意见后将申请者有关材料和调查情况上报镇人民政府（区办事处）进行审核。
第十五条　镇人民政府（区办事处）应在10日内对申请者家庭情况进行审核，并签署审核意见，报送市民政部门审批。
第十六条　市民政部门应在10日内对申请作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，应确定救济金额，将《申请审批表》发回镇人民政府、区办事处和居（村）委会作为发放保障金的依据，并同时发给《广东省城乡居（村）民最低生活保障金领取证》（以下简称《领取证》）。决定不予批准的应当书面通知申请人，并说明理由。
第十七条　居（村）委会应及时将批准的保障对象名单、保障金额等张榜公布，接受群众监督。
第十八条　经批准领取保障金的，保障期除城镇“三无”人员为一年外，其他人员为半年，领取日期自批准当月起计算。保障期满仍需享受最低生活保障的，应在保障期满前30日重新申请。不重新申请或重新申请不符合条件的，取消其保障资格，收回《领取证》。
　　第十九条　实施最低生活保障所需的资金，由市财政、镇（区）财政、村委会集体经济三级按比例负担。具体负担比例为：
　　（一）城镇居民最低生活保障资金由市财政负担50%，镇（区）财政负担50%；
（二）农村村民最低生活保障资金由市财政负担50%，镇（区）财政和村委会集体经济两级共同负担50%（具体负担比例由镇人民政府、区办事处制定）。村委会集体经济无力负担最低生活保障金的，由所在镇人民政府（区办事处）负担。
第二十条　市财政部门、镇人民政府（区办事处）、村委会每月应将本级负担的保障资金足额划拨到指定银行。由保障对象逐月到银行领取。
第二十一条　市民政部门、镇人民政府（区办事处）、居（村）委会必须定期对领取保障金家庭的收入变动情况和实际生活水平进行复核。领取保障金的家庭应当如实反映其收入情况，接受市民政部门、镇人民政府（区办事处）、居（村）委会的检查。
第二十二条　领取保障金的家庭收入状况发生变化的，应在当月向居（村）委会或镇人民政府（区办事处）报告，办理调整保障金发放数额或停止发放保障金的变更手续。
第二十三条　停发保障金的对象必须将《领取证》交回镇人民政府（区办事处），由镇人民政府（区办事处）交回市民政部门核消。调整保障金发放数额的对象应重新填写《申请审批表》，进行再次审批。
第二十四条　领取保障金家庭的户籍所在地因迁移发生变动的，应办理保障金领取转移手续。
第二十五条　保障对象凭《领取证》可享受下列优惠：
（一）教育机构对就读小学、初中的保障对象免收书杂费；对就读高中（职中）的保障对象免收学杂费；
（二）国土房管部门对租住公房的保障对象减免50%租金；
（三）司法部门对有需要的保障对象实行司法救助；
（四）民政部门对保障对象每人每月按本市最低生活保障标准的14%为限安排基本医疗救助金（已实行医疗保险的保障对象不再享受医疗救助待遇）；
（五）财政部门减免保障对象的农业税和农业特产税（但与非保障对象合伙经营的，不予减免）；
（六）规划部门对保障对象利用自有产权房屋开设商铺的，出具临时商铺使用证明，工商部门凭规划部门出具的证明办理工商登记手续；
（七）卫生机构免收保障对象挂号费；
（八）劳动保障部门优先推荐保障对象就业；
　　（九）工商、税务部门对保障对象自谋职业的给予政策优惠。
第二十六条 从事最低生活保障工作的人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）贪污、挪用、扣压、拖欠保障金或收取贿赂的；
（二）玩忽职守，影响最低生活保障工作正常进行的；
（三）出具不实证明的。
第二十七条 领取保障金期间家庭收入等情况发生变化，但不按规定办理变更手续，继续领取或多领保障金的，由发放保障金的部门对其进行批评教育，并追回其已经领取的保障金。
第二十八条 采用虚报或者隐瞒实情、伪造证明材料等手段骗取、冒领保障金的，由发放保障金的部门追回其已经领取的保障金；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条　申请保障金未得到答复，或者申请者认为自己符合条件而未被批准的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十条　本办法自2003年2月1日起施行。《中山市城乡居民最低生活保障线制度暂行办法》（中府[1996]127号）同时废止。

2003年02月14日

论对ADR的司法审查

周成泓


一、ADR基本法
当代ADR的迅速发展，特别是在司法体系中的广泛应用，使得将其纳入规范化和法制化轨道成为现实需要，其目的是既充分发挥ADR的功能和优势，又不致造成对司法乃至法治的破坏和威胁。目前，世界各国在ADR立法方面尚未形成具有普遍性的制度和经验，还没有系统的ADR法。笔者一下对其作一个初浅的探讨。
目前，绝大多数国家在建构多元化纠纷解决体系时，都是先确定权力的配置，明确划分各种纠纷解决机制的法律性质，对纠纷解决机构的权限。人员构成、功能和基本原则作出原则性的规定。这类调整可称为ADR基本法，包括宪法对替代性纠纷解决方式的原则规定，法院组织体系方面的法律制度对司法权于ADR之间关系的界定，以及司法于行政权在不同的纠纷解决中的权限划分，等等。还包括民事诉讼法的有关规定。近年来，随着社会发展利用ADR的客观需求增加，一些国家专门制定了宏观的ADR法案或对先行民诉法典进行了修改，以表明国家对发展ADR的政策和基本措施。
此外，多数国家通过专门法建立不同形式的替代性纠纷解决方式机制，如在民事诉讼中建立仲裁、调解等制度；通过劳动法建立劳动法院或劳动调解、劳动仲裁等机构；通过消费者权益保护法建立相关的纠纷解决机制等。其中每一种ADR制度都可能形成一个独立的法律机制。
再次，当各种不同性质和形式的ADR发展到一定阶段之后，还应根据需要适时通过法律法规、政策、司法解释等，对社会保障制度、司法制度、行政管理制度之间进行总体协调，建立相互间的衔接和协调机制。
最后，当ADR在实践种出现新的需求和问题时，可以通过制定发布新法规、修改现行法、授权法院或主管机关通过内部或局部规则进行实验和探索等方式，经过一定实践的经验积累之后，再以普通法形式进行确认和规范。另一方面，对于某些发展中的新领域，则可以鼓励有关社会团体和企业以自治方式探索纠纷解决的途径。
二、ADR程序法
正当的程序保证是现代ADR的基本原则，也是ADR法制化的重要内容。当代各国的ADR法主要是指其程序法，其内容除了ADR运作的基本原则以外，主要是围绕程序的各个环节作出的具体规定。ADR的基本原则依ADR性质和形式的不同而各有侧重，例如我国人民调解和法院调解均强调自愿、合法及非诉讼必经阶段三原则，其他国家和地区的ADR制度也都存在明确规定的，或虽未明确规定但体现在程序中的基本原则。
当代ADR程序根据其性质也各有不同，例如，法院附设ADR受司法权的性质所决定，必然在实体和程序两方面较民间ADR更为严格；而行政性ADR则依行政裁量权的权限可以有一定程度的灵活性。然而，由于法院附设ADR与当事人的诉讼权利关系最为直接和密切，程序保证也就显得最为重要。
理论上，惟有司法的解决才是真正具有终局性的，然而在现实的民事司法制度的建构和民事纠纷解决的实践中，贯彻始终的还是当事人主导原则，当事人的处分权在某种程度上可以成为限制或免除司法权正当行使的正当理由。例如，仲裁契约可以作为对抗司法审查的理由。当代追求司法效率的时代思潮更倾向于减少或限制司法审查的范围，并且积极主张当事人以契约方式合意解决纠纷，这是多数ADR处理结果采用的形式。但另一方面，司法审查的权限和必要性仍然存在，这不仅是社会对正义公平价值的最高保障措施，实际上也是为了更好地提高司法效率、节约司法资源的需要。
对ADR解纷结果的司法审查的最典型的方式有以下两种：
第一、法定审查。法定审查重在对ADR的监督，通过对处理结果的审核、确认或批准、登记等形式，排除其实体内容重和程序上可能存在的违法或其他问题及瑕疵，使其产生法律效力，避免因事后当事人再行起诉或上诉而造成资源浪费。这方面的例子如我国台湾地区对于乡镇市调解的司法审查，其《乡镇市调解条例》第23规定：“成立之日起七日内，将调解书送请管辖法院审核”、第24条规定：“调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉”。
第二、依当事人申请的司法审查。这种审查一般是在ADR的处理结果达成或作出并且生效后，当事人一方或双方认为该结果具有法定无效或可撤销要件，从而向法院提起诉讼，主张宣告该结果无效或将其撤销。对ADR处理结果是否具有无效要件的司法审查实际上不是对权利、义务的确定，而是对法律适用的妥当与否的一种评价。因此，审查主要是针对纠纷解决的过程本身。依当事人申请的司法审查既可以是针对法院外的纠纷解决机关作出的、未经法院审核的纠纷处理结果，也可以是已经法院审核的ADR文件。
即使是对诸如仲裁裁决这种具有终局效力的处理结果，法院也往往拥有最高的审查权，可以通过诉讼程序宣告其无效、不予执行或将其撤销。
在当代民事纠纷的解决重，基于当事人自治和效益两个基本原则，对ADR处理结果的司法审查应该限制在尽可能效的范围内，以避免司法资源的浪费。