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湖南省人民政府


湖南省实施《突发公共卫生事件应急条例》办法

湖南省人民政府令
第１７５号


《湖南省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》已经２００３年７月２４日省人民政府第１２次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。


２００３年７月２５日


湖南省实施《突发公共卫生事件应急条例》办法


第一章 总则


第一条 根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本办法。


第二条 本办法所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指在本省行政区域内突然发生，造成或者可能造成公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、生活饮用水急性污染、有毒气体泄露、放射事故及其他严重影响公众健康的事件。


第三条 突发事件发生后，发生地县级以上人民政府设立突发事件应急处理指挥部，由政府主要领导人担任总指挥，统一领导、指挥本行政区域内突发事件的应急处理工作。县级以上人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作的正常进行，其主要领导人是第一责任人。


第四条 突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。实行人员统一指挥，资源统一调度，信息统一发布的应急机制。第五条 各级人民政府应当加强对农村突发事件应急处理工作的领导，建立健全农村突发事件预防控制体系。居民委员会、村民委员会应当协助当地政府开展突发事件应急处理工作。任何单位和个人有义务配合做好突发事件应急处理工作。


第六条 县级以上人民政府及其有关部门应当保证应急设施、设备、预防救治药品、医疗器械等物资储备与技术、人才资源储备。所需经费列入本级人民政府财政预算。省人民政府对贫困地区突发事件应急工作给予资金、物资等支持。


第七条 县级以上人民政府及其卫生行政部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定给予相应的补助和抚恤。任何单位和个人不得刁难、歧视参加突发事件救治工作的医疗卫生人员及其家属。


第二章 预防与应急准备


第八条 省人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本省实际，制定全省突发事件应急预案。设区的市、自治州和县（市、区）人民政府根据上级人民政府的突发事件应急预案，结合本地实际，制定本级人民政府突发事件应急预案。县级以上人民政府有关部门根据同级人民政府的突发事件应急预案，制定本部门的突发事件应急预案。


第九条 县级以上人民政府卫生行政部门根据本级人民政府突发事件应急预案，制定重大传染病疫情等突发事件专项应急预案。


第十条 县级以上人民政府及其有关部门应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题，对突发事件应急预案和专项应急预案及时进行修订、补充。


第十一条 各级人民政府以及居民委员会、村民委员会应当依照有关法律、法规的规定，做好传染病预防和其他公共卫生工作，开展爱国卫生运动、全民健身活动和全民健康教育活动，普及卫生知识，防范突发事件的发生。县级以上人民政府卫生行政部门和其他有关部门应当组织开展突发事件应急知识的宣传教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。


第十二条 县级以上人民政府应当加强疾病预防控制机构和卫生监督机构的建设，按照国家有关规定和标准配备相应的现场快速监测、实验室检验、调查取证、交通、通讯等仪器、设备、工具及药物、试剂和专业技术人员，保证其开展突发事件调查、控制、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等物质条件，提高应对突发事件的能力。


第十三条 县级以上人民政府应当按照有关规定和标准，加强医疗卫生机构的建设，健全以乡镇卫生院为基础的急救医疗服务网络，配备相应的医疗救治药物、技术、设备、人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。县级以上人民政府应当加强医疗紧急救援中心建设，完善紧急救援体系。设区的市和自治州人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院，或者选择在一所具备传染病防治条件和能力的医疗机构设立传染病科并建立位置相对独立的传染病隔离病区，承担传染病防治任务。必要时可以指定传染病应急后备医院。县（市、区）人民政府应当指定医疗机构设立传染病门诊、隔离病房。乡镇卫生院应当设立传染病门诊和隔离观察室。


第十四条 各级人民政府应当支持和指导村民委员会建立健全村级医疗卫生机构，制定和落实预防突发事件责任制，提高协助应对突发事件的能力。


第十五条 县级以上人民政府卫生行政部门应当建立突发事件应急处理的专家库和后备人员储备库，并定期对有关专业人员进行相关知识、技能的培训，组织医疗卫生机构进行应急演练，推广最新知识和先进技术。


第三章 监测与报告


第十六条 县级以上人民政府应当按照国家相关标准建立和完善突发事件监测与预警系统，确保正常运行。县级以上人民政府卫生行政部门应当指定卫生监督机构、疾病预防控制机构负责突发事件的日常监测，及时发现潜在的隐患以及可能发生的突发事件，并依照本办法规定的报告程序和时限及时报告。


第十七条 各级人民政府应当建立健全省、市（州）、县（市、区）、乡镇（街道）、村五级疫情监测网络，保证监测系统完整。各级人民政府卫生行政部门应当健全和完善省、市（州）、县（市、区）、乡（镇）四级重大、紧急疫情信息报告系统，确保信息畅通。


第十八条 突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位，发现有《条例》第十九条规定的情形之一的，应当在２小时内向所在地县（市、区）人民政府卫生行政部门报告；接到报告的县（市、区）人民政府卫生行政部门应当 在２小时内向县（市、区）人民政府报告，并同时向设区的市、自治州、省人民政府卫生行政部门和国务院卫生行政部门报告；接到报告的设区的市、自治州人民政府卫生行政部门应当在２小时内向本级人民政府报告，并同时向省人民政府卫生行政部门报告；省人民政府卫生行政部门接到报告后应在２小时内报省人民政府和国务院卫生行政部门。县（市、区）人民政府应当在接到报告后２小时内向设区的市、自治州人民政府报告；设区的市、自治州人民政府应当在接到报告后２小时内向省人民政府报告；省人民政府在接到报告后应在１小时内向国务院卫生行政部门报告。


第十九条 建立突发事件报告、举报制度。县级以上人民政府及其卫生行政部门应当向社会公布突发事件统一的报告、举报电话。已经发生或者可能发生突发事件的单位应当及时向所在地人民政府及其卫生行政等有关部门报告。任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报所在地人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按规定履行职责的情况。接到报告、举报的人民政府及其卫生行政等有关部门，应当立即进行调查处理。报告、举报突发事件有功的单位和个人，由县级以上人民政府及其有关部门予以奖励。


第二十条 省人民政府卫生行政部门应当将发生突发事件的有关情况，及时向省人民政府有关部门和设区的市、自治州人民政府卫生行政部门通报。突发事件发生地的设区的市、自治州人民政府卫生行政部门，应当及时向 本省行政区域内毗邻的设区的市、自治州人民政府卫生行政部门通报。接到通报的设区的市、自治州人民政府卫生行政部门，必要时应当及时通知医疗卫生机构。


第二十一条 省人民政府卫生行政部门应当根据国务院卫生行政部门的授权，及时、准确、全面地向社会发布突发事件信息。


第四章 应急处理


第二十二条 突发事件发生后，发生地县级以上人民政府卫生行政部门应当组织卫生监督、疾病预防控制、医疗救治等方面的专家，对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。在全省范围内或者跨市州范围内启动全省突发事件应急预案，由省人民政府决定，并向国务院报告。设区的市、自治州和县（市、区）人民政府应急预案的启动，由本级人民政府决定，并向上级人民政府报告。


第二十三条 突发事件发生后，发生地突发事件应急处理指挥部履行下列主要职责：


（一）指挥有关部门立即到达规定岗位；


（二）调动医疗机构开展有关救治工作；


（三）根据应急处理需要，组织有关部门依法对食物、水源、场所等采取控制措施，对人员进行疏散或者隔离，对传染病疫情重点区域或者疫区采取紧急措施或者实行封锁；


（四）根据应急处理需要，紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；


（五）对本行政区域内的突发事件应急处理工作进行督察和指导。


第二十四条 县级以上人民政府及其卫生、公安、交通运输等有关部门、乡镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会和社会团体、企事业单位，应当按照突发事件应急预案，切实履行职责，服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，做好本区域、本系统和本单位的突发事件应急处理工作，支持配合对突发事件应急处理工作进行的督察和指导。


第二十五条 任何单位和个人都必须服从突发事件应急处理指挥部为处理突发事件依法作出的决定和命令，落实应急处理措施。


第二十六条 突发事件发生后，县级以上疾病预防控制机构与卫生监督机构应当及时对突发事件进行调查处理。疾病预防控制机构依法对突发事件进行技术调查、确证、处置、控制和评价工作。卫生监督机构依法对突发事件进行调查取证、监督检查，提出行政控制和处罚意见。其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构按照各自职责负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。


第二十七条 对传染病暴发、流行区域内流动人口，县级以上人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施。对传染病病人和疑似传染病病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。确需转诊的，按照本办法第三十三条规定执行。


第二十八条 发生重大疫情时，卫生行政部门有权在本行政区域内调集各级各类医疗卫生人员、卫生防疫人员参加疫情控制工作。必要时，可以请求上级卫生行政部门调集医疗卫生人员、卫生防疫人员。


第二十九条 传染病暴发、流行时，铁路、交通、民用航空等主管部门应当根据突发事件应急处理的需要，对出入传染病流行区的交通工具及其乘运人员、物资实施卫生检疫，卫生部门、公安机关应当予以配合。受检疫者应当如实填报有关情况，不得逃避检疫，不得隐瞒真实情况。


第三十条 传染病暴发、流行时，街道办事处、乡镇人民政府以及居民委员会和村民委员会应当组织力量，群防群控，协助卫生行政部门和其他部门、医疗卫生机构做好疫情信息收集和报告、人员隔离、公共卫生措施落实工作，并向居民、村民宣传有关传染病防治法律、法规、规章以及科学预防知识。机关、学校、企事业单位和城市社区、农村等重点单位或地区，应当结合自身实际，建立和完善紧急应对机制，严格落实防范措施和责任。


第三十一条 县级以上人民政府卫生行政等部门和医疗卫生机构，应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，控制传染源，切断传播途径，防止扩散。


第三十二条 县级以上人民政府卫生行政部门应当组建应急医疗防疫救护队伍，建立应急快速反应机制。突发事件发生后，发生地医疗防疫救护队伍应当立即对突发事件致病人员提供现场救援、处置与医疗救护。


第三十三条 医疗机构实行接诊医生首诊负责制，对前来就诊的突发事件致病的人员，应当及时接诊治疗，不得推诿、拒绝。接诊医生应当书写详细、完整的病历记录和门诊日志，及时发现和报告疫情，配合疾病控制机构和卫生监督机构做好调查取证工作。对需要转诊的病人，应当将病历复印件随病人转送到卫生行政部门指定的医疗机构。


第三十四条 医疗卫生机构应当采取卫生防护措施，具备国家规定的隔离、消毒条件，避免交叉感染和污染；配备必要的救治设备，提高救治能力。


第三十五条 突发事件涉及的有关人员，对人民政府卫生行政部门和有关机构采取的调查取证、隔离治疗、医学观察等措施，应当予以配合。不予配合的，由公安机关依法协助执行。居民委员会、村民委员会和被隔离观察人员所在单位或者其他相关单位，应当按照规定对被隔离人员进行健康观察、监督管理和提供后勤保障。


第三十六条 县级以上人民政府应当按照国家和省有关规定提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。


第五章 法律责任


第三十七条 县级以上人民政府及其有关部门，未依照《条例》和本办法的规定履行职责，有下列行为之一的，依照《条例》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定追究法律责任：


（一）未履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的；


（二）未完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的；


（三）突发事件发生后，对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的；


（四）在突发事件应急处理中有玩忽职守、失职、渎职行为的。


第三十八条 县级以上人民政府有关部门违反《条例》和本办法的规定，有下列行为之一的，依照《条例》第四十九条的规定追究法律责任：


（一）拒不履行应急预案和专项应急预案职责的；


（二）未建立严格的防范和应急处理责任制的；


（三）不服从突发事件应急处理指挥部统一调度的；


（四）未按要求保证和落实应急处理所需的人员、资金和物资的；


（五）对突发事件现场、人员等未采取控制措施造成严重危害后果的；


（六）违反应急处理规定、延误时机造成不良后果的。


第三十九条 医疗卫生机构违反《条例》和本办法的规定，有下列行为之一的，依照《条例》第五十条的规定追究法律责任：


（一）未履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报突发事件的；


（二）未及时采取控制措施的；


（三）未履行突发事件监测职责的；


（四）拒绝接诊病人的；


（五）拒不服从突发事件应急指挥部统一调度的。


第四十条 有关单位和个人在突发事件应急处理工作中，有下列行为之一的，依照《条例》第五十一条和有关法律法规的规定追究法律责任：


（一）未履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报突发事件的；


（二）阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务的；


（三）拒绝卫生行政部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的；


（四）担负应急任务的医务人员和其他工作人员借故推诿拖延、擅离职守或者临阵脱逃的；


（五）拒绝接受突发事件检查、隔离等应急措施的；


（六）传染病病人或者疑似传染病病人拒不接受医疗措施而造成疫情传播扩散的；


（七）不服从突发事件应急处理指挥部统一调度的。


第四十一条 在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、制假售假、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安、工商行政管理、物价等部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第六章 附则


第四十二条 本办法自公布之日起施行。
质权的若干问题及其适用

法商研究 发表时间：199605
作者：陈小君/曹诗权

顺应中国市场经济的发展，《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）适时颁行，标志着我国物权和债权制度又有了一个大的进步。但是，由于立法带有欲尽早化解市场风险的急燥性和现实社会功利取向，使《担保法》一出台即带有某些不足，尤其是在质权这一古老而又新奇的领域表现甚为突出。为此，笔者结合《担保法》，借鉴国外有关模式和国内若干理论研究成果，就质权的占有、归类和质权人的善意取得、转质等问题略作探讨，以期学界同仁的呼应和立法的补正。

一、质权的界定

现代民法通说认为，当某物被作为给债权人的担保物而由债权人占有直至债务关系届满时，便产生质权。我国《担保法》没有使用质权一词，更没有给质权直接下定义。在该法“质押”章中，甚至未界定质押的内涵，仅规定了何为动产质押，而对权利质押亦缺乏概念归纳。但这并不能否认我国法律有质权制度。


在民法机理上，质押就是设定质权的行为，质权是质押行为所引发的担保物权之一类，将质权称为质押权应无异说。早在古罗马法时期，《民法大全》中甚至就有质押与质权通用的情形：“《论十二表法》第6卷‘质押’（pignus）一词源于‘拳头’（pugnus）。
因为用于质押之物要被亲手交付，所以一些人认为质权（piguns）本身被设定于动产之上。”〔1〕

我国《担保法》之所以也使用了“质押”一词，立法者或许有两点考虑：第一，担保法并不是物权法，其中凡涉及章之名目，均未带“权”字，突出表明保证、抵押、质押、留置、定金均为债权担保的方式，供平等民事主体从事民商事活动时适用。第二，过去我国抵押质押合一，统称抵押，现立法已充分意识到这一缺陷，对民法通则的条款作了修正，将抵押、质押从制度上分立，颇具科学性。那么，均反映物之交换价值的“抵押”与“质押”之名称，排列起来较为对称。当然，传统民法中质与质押使用时没有大的区别，《担保法》如此规定亦无不妥。


观质权之概念，国内外学者多有论及，定义的内容大同小异，概言之，即债权人因担保之目的，占有债务人或第三人提供的标的物，于债务人不履行债务时，得以其占有物之价值优先受偿的担保物权。由此可以看出，质权的核心内容有两项：一是对质物的占有权；二是对质物的留置、变价优先受偿权。

二、质权占有的诠释

占有既是质权的内容之一，也是质权区别于抵押权的表征。它包括占有有体物和可让与之无体物，有体物中又含有动产和不动产。这种质权标的在立法或学理上的分类，无疑增加了理解占有的复杂性。

一般而言，质权以占有为要件，于出质期间，交标的物给质权人占有，出质人不得为使用收益，这种作用反映了有体物质权的占有状况，是为质权之典型。

但是，对于可让与的无体物的占有来说，认识却不那么简单。在有明确规范占有制度的国家或地区，一般还不得直接适用占有转移的规定，如我国《台湾民法典》第940
条规定：“对于物有事实上管领之力者，为占有人”。这时的“占有”原本是为自己抑或为他人对有体物的占有。所以，台湾有学者认为：“查民律草案第一千二百四十三条理由谓动产质权之设定，也须转移占有，而此项权利，于设定权利质不得准用。”〔2〕但是，就我国《担保法》中的权利质权的设定来看，
如何认识其中的占有，我国民法并没有专门的占有规定，这是立法漏洞。所以，笔者认为，从理论上讲，权利非物（普遍指有体物），原不得为占有之标的，但法无明文，可以理解为“权利的现实行使与物的事实上管领，就权利人而言，其情形恰好相同，法律对于物的事实上管领，为维持社会秩序及交易安全，即予以保护，基于同一理由，对于权利之现实行使，法律亦应予以保护。”〔3〕这就是说，
当权利从一方转至另一方控制力之下，与事实上“管领之力”并无必要作硬性区分。“权利质权证券之交付，质权设定之通知或其他方法，使发生占有转移或其类似之效力。”〔4〕实际上，近代各国立法例，如德国、瑞士、日本、
奥地利等国民法，均对权利占有的保护，准用一般占有的规定，我国《台湾民法典》也于第966条中作出了类似规定。因此，对于权利质权的占有，完全可以站在对占有之“管领力”这个实质要点的把握上来领会。我国《担保法》规定更直接：“权利质押除适用本节规定外，适用本章第一节规定”。注意是“适用”不是“准用”。显然，我国动产质押所涉占有，有助于对权利质权之标的物——权利占有的理解。


我们考虑，权利质权之标的物的占有还不仅是理论上论之有据的问题，关键还在于如何在实务中把握和操作。在我国，依法可以质押的权利有两大类，即明示性权利与概括性权利，《担保法》第75条第1～3款为明示性质押之权利，质权人对这部分权利的占有或现实行使法有明文，已体现管领之力，至少具有对权利之处分权，如以商标专用权、专利权、著作权中财产权出质的，法律规定，除订立书面合同并进行出质登记外，还严格规定出质人不得对上述权利转让或许可他人使用，这对于维护质权人的利益起到了稳固安全的良好效果。然而，概括性权利（依法可以质押的其他权利）该怎么体现质权人的“管领之力”呢？仅有《担保法》第81条“适用本章第一节”的规定是不能解决问题的。要防止出质人未经质权人同意将出质之权利处分掉，非有一个既不违法又切实可行的操作技术或手段不可，这一手段必须以对占有有实质的把握为基础。以土地使用权作质权为例，如何将其置于质权人的控制之中？当事人既可以比照明示性权利出质，在签订质押合同后去公证部门办理质押登记，同时又可将土地使用证书由出质人交付给质权人，以生设定质权之效力。还有不动产上的收益权质押，在我国市场日趋繁荣的条件下，也不会在少数，特别是城镇房屋租赁权、乡村承包（土地、水域、山林等）收益权质押，此质权人若实现占有控制，就不如对土地使用权便利，但可通过其他方法以显示其管领占有之力，如订立合同明确质权人有取得不动产果实的权利、直接控制债权（收取租金或派人担任出租人之财务主管）等。其目的有三个：一是防止出质人脱法，私下处分出质权利，使质权落空；二是有助于质权人切实获得权利所生价值，以充清偿之用；〔5〕三是免去了如抵押担保的繁琐程序，方便了当事人。
但应注意，在不动产上设定的权利质权，均不得直接占有物之本身，否则，将与不动产质权相混淆，违反了物权法定化之原则。

对于不动产质权，虽然包括我国在内的大多数国家立法采不承认主义，但它毕竟仍在有影响力的大陆法系的法国、日本实行着。对于这一类标的物如何实现占有？上述两个国家民法的规定大致相同，法国民法规定的不动产质权，是指债务人或第三人将不动产交付给债权人留置，以不动产的收益抵充债权利息……，日本民法也是以设定合同并必须交付不动产才允许成立不动产质权的。两者都是实实在在对不动产的管领，占有移转的交付均为该质权的成立要件。但是，除标的物等明显不同外，该质权与动产质权还有一个区别，即继续占有不动产并非此类质权存在的必要条件，即质权人设定不动产质权后，可以将质物交还给出质人，还可出租给第三人，但并不因此消灭不动产质权。而持续占有直至债权完全圆满地清偿则是动产质权成立存续的一大特色。在这方面，还可看出不动产质权与我国典权也存在明显差别，所以，不能因典权的存在而否认不动产质权。至于我国为什么未规定不动产质权？应承认主要还是从法制史上考虑较多，不动产质权是农业经济的产物，随着社会工商业经济的迅速发育和壮大，适用极少，作用甚微，有被挤出质权之列的趋势。而利用不动产进行担保，抵押方式更胜一筹。

三、质权归类的明辩

如前所述，在我国，质权制度肯定地分为动产质权与权利质权，即这两类都是质权。我们之所以强调这一点，是因为我们不赞成将权利质权视为准质权，而导致理论上仅将动产质权视为质权之正宗的意图。


首先，质权的性质是以取得客体的交换价值优先受偿为终极目的，尽管对权利质权性质早有“让与说”与“权利标的说”之争，但从其客体直接取得一定交换价值的权能来看，权利质权与动产质权并无二致。无论是哪类质权都不能改变取得交换价值这一特性。质权客体的差别只会在质权的成立方式、效力范围和行使方式等具体操作的问题上呈现出来，无碍于根本。称权利质权为准质权，只表明名称的变换，不仅没有意义，还容易给人以权利质权是“貌似质权，实非质权”之疑问。


其次，权利质与动产质事实上可以在一定条件下发生转换，如因质物灭失，出质人取得损害赔偿债权时，质权人可依物上代位原则，于该债权上行使质权，此时质权的标的物已由有体物转变为权利。而权利质之质权人行使债权收取标的物为有体物时，则是权利质向物之质权变更的典型。〔6〕这就说明，两者位置可以互换，不存在相互排斥，
更没有体现出权利质与物之质存有大异，自然也就无所谓“正宗”与“准”之划分了。

再则，权利质在现代之作用逐渐扩张，其优越性和适用范围并不在物之质之下，若不以发展的目光视之，一味沿袭权利质只能是质权之例外的价值取向，无异于扼杀权利质权的生存，至少僵化了物权理论，对实践也决不会起到推进作用。